3 At komme til orde med mangfoldighed
Generelle love om politisk adfærd har indlysende appelmuligheder. Alligevel er offentlig politik i sin anvendelse mindre et generelt end et specifikt anliggende med hensyn til hvornår og hvor, hvem til hvem, hvilke muligheder der overvejes, og hvilke konsekvenser de valgte muligheder har. Derfor er de fleste generelle love, hvad enten det drejer sig om utilitarisme efter rationelle valg, prospektteoriens forankring og tabsafvigelse (Levy 1997) eller social tilhørsforhold og identitet (Sen 1977), kun beholdere uden situationsrelevant operationelt indhold.5 Anvendelsen af beholdere for nytte, omkostninger og fordele indebærer, at man skal tilskrive de relevante aktører, hvad de anser for at have mere eller mindre nytte, omkostninger eller fordele. Lignende imputeringer, der fylder ind, er nødvendige for at få fat i, hvilke forankringer der bruges og tab fokuseres på, eller hvilke sociale tilhørsforhold der tillægges stor vægt.
Politisk relevante anvendelser af sådanne love indebærer, at man præcist skal erkende, hvad deltagerne trækker fra deres beholdere for at vurdere årsag-virkningsrelationer mellem alternative handlemuligheder i en situation og sandsynlige konsekvenser. Overdrevent generel, ahistorisk mærkning gør ikke meget for at belyse, hvorfor en bestemt befolkningsgruppe opfører sig, som den gør, eller hvad der ville få den til at handle anderledes. Tænk på de mange forskellige betydninger, der i forskellige lande knyttes til statsoverhoveders og almindelige borgeres besøg på mindesteder for krigsofre, og endnu flere forskelle mellem indenlandske og udenlandske fortolkninger af sådanne mindeaktiviteter (som i forbindelse med den indenlandske og internationale kontrovers om Japans Yasukuni Shinto-helligdom; Nelson 2003).
Et lignende behov for at specificere indholdet i brug gælder for at gøre sådanne brede “klassiske” kulturelle og sociale kategorier som klasse, race, etnicitet, religion, nationalitet, alder eller generation informative. Hvis man gør det, vil det ofte afsløre, at kategorien kan være et nyttigt resumé af aggregerede resultater, men ikke af meget, der har betydning for opnåelse af ændringer i resultaterne. Således opfordrede Thompson og Wildavsky (1986) til et skift “fra økonomisk homogenitet til kulturel heterogenitet i klassificeringen af fattige mennesker”. Lad os antage, at kategorien bruges til at forudse, hvordan de personer, der er placeret i den, vil reagere på forskellige politiske behandlinger eller indgreb. Lad os endvidere antage, at medlemmerne af kategorien har mere end ét adfærdsvalg til rådighed i den periode, hvor en politik skal have de ønskede konsekvenser. I forbindelse med USA’s valgrelaterede karantænepolitik over for Castros Cuba er det f.eks. vigtigt (s. 924), om relevante vælgere i Florida tænker på sig selv som primært latinamerikanere eller som cubanske amerikanere og lægger mere vægt på bånd til slægtninge i Cuba eller på en vision om regimeskift dér.
Realiseringen af politikerens forventninger (cubansk-amerikanske stemmer) afhænger så af målgruppernes “forestillinger” med hensyn til: (a) deres tildeling af medlemskab eller identitetsprimat til den generelle kategori frem for underopdelinger af den og frem for andre kategorier; og (b) deres “forestillinger”, som de får dem til at erkende og vurdere alternativer, der er åbne for dem som kategorimedlemmer. Målene er ikke ler, men intentionelle aktører, fra hvem passiv eftergivenhed og ensartede reaktioner ikke er en selvfølge. Forskelle i (fortolkede) erfaringer med bestemte offentlige institutioner kan føre til forskellige generelle opfattelser af effektiviteten i forhold til offentlige institutioner og deltagelse i politik mere generelt (som Soss 1999 fandt for modtagere af to kontantudleverende amerikanske sociale sikkerhedsnetprogrammer, der blev administreret på forskellige måder). Der vil stadig være behov for et specifikt indhold, selv om det er sandt, at vi befinder os i en æra med nye, postindustrielle brede kategorier, der erstatter de “klassiske” kategorier (f.eks. Clark og Hoffman-Martinot 1998; Inglehart 1990).
Sæt, at brugen af velkendte kategorier mindre følger af en hensigt om at forme den angivelige målgruppe og mere af vurderinger af, hvordan tredjeparter (f.eks. flertalsbefolkninger, skatteydere, allierede regeringer) vil reagere på påkaldelse af en kategorimærkning – f.eks. “velfærdssnydere” eller “de fortjente fattige”, “terrorister” eller “befrielseskæmpere”. Tredjeparters reaktioner vil afhænge af deres “forestillinger” om medlemmerne af målkategorien i forhold til den aktuelle situation. Andre politiske eliter, bureaukrater eller befolkninger, som kan belønne eller straffe den, der påkalder sig, kan bruge forestillinger, der er vidt forskellige fra den angivelige målgruppes forestillinger. Når de gør det, kan de offentlige politikker skabe den ønskede adfærd og fortolkning hos næsten alle andre end den pågældende. USA’s Patriot Act efter den 11. september 2001 har uden tvivl haft mindre indvirkning på dem, der ville begå terrorhandlinger, end på den almindelige befolkning og et væld af regeringsorganer. Det har en vis lighed med det, Edelman (1977) havde i tankerne, da han evaluerede amerikanske programmer til bekæmpelse af fattigdom som “words that succeed and policies that fail.”
Tale om kulturer eller subkulturer i relation til offentlig politik følger normalt af et billede af et sæt mennesker, hvis relevante forestillinger og handlinger adskiller sig fra et eller andet historisk, eksisterende eller tænkeligt sæt af mennesker. Forskelle får vores opmærksomhed, når vi mener, at de begrænser eller muliggør nogle i forhold til andre politikker og politiske processer. Hvilket bidrag en sådan snak vil yde til analysen og gennemførelsen af offentlig politik afhænger af bevidstheden om de mange forskellige dimensioner af forskellighed, som verden byder på, og af bredden og dybden af bestræbelserne på at forstå, hvordan bestemte forskelle bliver anvendt i specifikke situationer.
Kulturer og subkulturer og deres medlemmer kan være forskellige i de dimensioner af forskellighed, som deres forestillinger identificerer. De kan være forskellige i antallet af sondringer, der foretages på en given dimension, og i afstanden mellem punkterne på en dimension, f.eks. om hvilke religiøse eller etniske forskelle, der gør et ægteskab blandet. De kan være forskellige med hensyn til den værdi, de tillægger det at være anderledes eller endog unik. De kan være forskellige med hensyn til, hvordan situationer afgør betydningen af et bestemt aspekt af forskellighed. De kan være forskellige med hensyn til, hvad der er (s. 925) nøglemarkører (signifiers) for nogen af disse facetter af forskellighed. De kan være forskellige med hensyn til, hvad der anses for at være korrelater til de almindeligt identificerede aspekter af forskellighed i form af adfærd, evne, hensigt og normativ værdi. Og de kan naturligvis være forskellige i den grad, i hvilken deres overbevisninger om, hvordan de er forskellige fra andre og andre, der er forskellige fra dem, deles af disse andre.
Hvilket end det kulturelle eller subkulturelle indhold i disse henseender end måtte være, er det ikke helt fastlåst, hvis medlemmernes oplevelse af sig selv er under forandring. Alligevel kan befolkninger i en kontekst med en allerede eksisterende mangfoldighed af forestillinger og en fremtrædende materiel kontekst betragte denne forandring som værende lig med en meget anderledes slags oplevelse. Således kan vendet i den amerikanske socialpolitik fra “velfærd” til “workfare” for dem, der ikke deltager i sådanne programmer, fremstå som et velmenende tilbud om en vej til et bedre liv. Samtidig opfatter nogle deltagere det som et dårligt ment træk til at “proppe dem ned i halsen” hårde valg mellem børneopdragelse og arbejde, eller uddannelse og indkomst (som med deltidsjobs i fastfood for farvede teenagere fra Oakland; Stack 2001).
Mennesker kommer til en bestemt politisk situation med et lager af forestillinger om graden og arten af relevant variation baseret på deres tidligere faktiske eller virtuelle erfaringer (herunder socialisering, accepteret historie, akademisk læring). Grammig (2002, 56) beretter således, at et udviklingsbistandsprojekt for eksperter af forskellig nationalitet var “en tom skal, som hver deltager fyldte med sin egen betydning”. Hvad man lærer om hvem, er normalt et resultat af forudgående vurderinger om betydningen af en kultur eller subkultur og tilstrækkelig nysgerrighed til at spørge ind til den. Vi er mere tilbøjelige til at have udarbejdet profiler af andre, som vi har haft med andre at gøre før og tidligere har behandlet som vigtige, og mindre tilbøjelige til at have sådanne om dem, vi sjældent har mødt, eller som vi mener mangler rigdom, tvangsmagt, status eller retskaffenhed. Selvfølgelig er aktørerne i politiske systemer og politiske spørgsmål en heterogen flok med hensyn til, hvem de har mødt og behandlet som vigtige personer. Kort sagt er det et politisk og kulturelt spørgsmål, hvilke og hvor mange forskelle der bliver anerkendt (eller benægtet). Offentlige politikker former og formes af disse erkendelser, især med hensyn til bearbejdningen af faktiske erfaringer til begrebsrelaterede fortolkningsmæssige præcedenser, maksimer, fabler og advarsler.
Der er desværre en række tendenser, der ofte anses for at være generelle tendenser for offentlig politik, der står i vejen for at se forskelligheden i øjnene og favoriserer nedtoning af den. Overvej tre ret almindelige antagelser: (1) ceteris paribus forsøger den offentlige politik at holde tingene enkle for at undgå overbelastning; (2) politikere forsøger at holde sig i god stand hos deres vælgerkorps; og (3) bureaukratiske agenter forsøger at se godt ud over for dem, der kan påvirke deres karrierer og agenturets ressourcer.
Det at holde tingene enkle virker imod at være opmærksom på en overflod af forskelle, som ville sætte spørgsmålstegn ved “one size fits all”-politikker. Det er til fordel for at tillægge tilsyneladende ensartede verbale eller fysiske handlinger en standardbetydning og ensartede hensigter og virkninger. Det er langt nemmere at behandle alle bistandsmodtagere som havende samme opfattelse af arbejde eller alle muslimer som havende samme opfattelse af, hvad det indebærer at være en “god muslim”. Det er langt lettere at fortolke årsagerne til afroamerikanske mænds dårlige karakterer som følge af faktorer, der ville være årsag til kaukasiske eller asiatiske mænds dårlige karakterer. Det er langt lettere at fortolke et hørbart “ja”, et smil eller endog opfordringer fra admiraler i forskellige (s. 926) lande til en “stærk flåde” (Booth 1979, 80-1) som det, de betyder for os, når vi begår sådanne handlinger. En målrettet indsats for at tænke og handle anderledes ville forværre det arbejde, der er forbundet med udformning, gennemførelse og evaluering af offentlig politik.
Da offentlig politik sjældent er et fænomen med en “enhedsaktør”, indebærer det normalt at opnå (eller i det mindste at antage) nogenlunde samarbejds- og kommunikative relationer mellem mennesker og grupper med mindre end identiske forestillinger. Hvis det ikke kan undgås, kan det tilsyneladende gøres lettere ved at lægge vægt på at beskæftige sig med personer og grupper, der synes mindre forskellige fra ens egen kultur eller subkultur. For eksempel profilerede en pensioneret direktør for CIA for mig en ønskværdig afløsningsleder i et islamisk land som en person, der “går i vestligt tøj, drikker whisky og taler engelsk”. Politisk legitimitet i forhold til indfødte vælgergrupper kan blive forringet.
Naturligvis kan nogle skarpe påstande om forskellighed muliggøre politikker, som de fremherskende forestillinger i den politiske kultur, der har vedtaget dem, ellers ville anse for moralsk illegitime eller pragmatisk kontraproduktive. Hvis andre i sagens natur er anderledes på måder, der truer vores kultur og dens foretrukne politikker og politiske processer, er alt (eller i det mindste næsten alt) tilladt, f.eks. amerikansk behandling af nogle irakiske og afghanske fanger. I sådanne tilfælde er det, der bliver begrænset, politikker, der behandler medlemmer af modkulturer eller sammenstødende “civilisationer”, som vores proklamerede forestillinger ville have os til at behandle andre kulturmedlemmer.6 I sine mindre kulturelt belastende og fysisk hårde versioner giver dette mulighed for politikker, der benægter eksistensen gennem konstrueret usynlighed (den israelske rejseleder, der sagde: “Israels befolkning består af tre millioner jøder”). I sine ofte mere kulturelt belastende og fysisk brutale versioner kan det muliggøre politikker for folkedrab, etnisk udrensning og statslig og ikke-statslig terrorisme (f.eks. Sluka 2000).
Selectorate-sensitive politikere (dvs. dem, der er særligt tilbøjelige til at få og beholde magten) begrænses og muliggøres af de forestillinger, der anvendes af deres selectorates. De har en tendens til mere eller mindre proaktivt at tilpasse sig dem enten refleksivt, når de også har disse forestillinger, eller ved bevidst opportunistiske handlinger af symbolmanipulation (mærkning, eksemplificering og association). Politiske spørgsmål og holdninger, fremtrædende begivenheder, politiske partier/bevægelser/fraktioner og fremtrædende personligheder er derefter genstand for indramning og modindramning i lyset af vurderinger om valgets forestillinger. Informative eksempler er vidneudsagn fra ekspertvidner for anklagemyndigheden og forsvaret i Rodney King-processen om politibrutalitet (Goodwin 1994) og politikken om “reform” af folkeskolen i Nashville (Pride 1995).
Når selektoratet er ret ensartet i sine forestillinger, er begrænsningerne og mulighederne ret indlysende. Politikere og aktivister konkurrerer om at synes at passe bedst ind i de fremherskende forestillinger og “afslører” rivaler som afvigende fra dem. I betragtning af de udbredte forestillinger om et USA under terrorangreb og om regeringsansatte som slapsvans, var det forudsigeligt, at politikerne ville konkurrere om at blive ophavsmænd til et ministerium for indenlandsk sikkerhed. Det var heller ikke overraskende, at de af dem, der forsøgte (s. 927) at gøre oprettelsen betinget af, at de ansatte fik de etablerede tjenestemandsbeskyttelser, ville blive angrebet af partierne og for det meste give op.
Et vælgerkorps, der er ret jævnt fordelt mellem sammenstødende sæt af forestillinger, kræver forskellige strategier og taktikker for at lempe den begrænsning, der ligger i dissens. Forestil dig et amerikansk selektorat, der er delt mellem indehavere af meget forskellige opfattelser af regeringens rette rolle, som er afledt af lige så forskellige opfattelser af den gode familie (Lakoff 1996). Udøvere af offentlig politik kan så søge at formulere politikker på måder, der kombinerer tilsyneladende uforenelige symboler og etiketter for samtidig at appellere til flere sæt af forestillinger (f.eks. “medfølende konservativ”). De kan foretage politiske vendinger med hensyn til seriel brug af forskellige symbolske pakker, der tilgodeser det ene eller det andet af de konkurrerende sæt af forestillinger. De kan endda forsøge at skabe et sæt erstatningsbegreber baseret på troværdige konstruktioner af nyere erfaringer, som lover at erstatte begreber i gensidig spænding med en “tredje vej” (som præsident Clinton og premierminister Blair gjorde det i 1990’erne). Politikere, og ikke kun politikere i demokratiske samfund, har grund til at være praktiserende etnografer eller i det mindste at have medarbejdere, der er det.
Der opstår yderligere komplikationer, når politikere skal appellere til indenlandske selektorer med ét sæt forestillinger og samtidig sikre sig en gunstig behandling fra eliter og selektorer, der er forankret i andre kulturer. Denne dobbelte dagsorden kan motivere politiske eliter til at udvikle et repertoire med mere end ét sæt af kulturelt passende indhold. De kan metaforisk (og nogle gange helt bogstaveligt) iføre sig forskellige garderobeskabe (eller dialekter) i forbindelse med forhandlinger med lokale, indenlandske eller udenlandske parter. Kosmopolitiske senatorer fra det sydlige USA er kendt for at skifte til deres valgkreds’ regionale dialekt, når de taler med dens medlemmer. Flyvninger fra ikke-arabiske lande til Saudi-Arabien kort før ankomst har ofte hjemvendte borgere af betydelig status, der dækker deres moderigtige euro-amerikanske tøj.
I et multikulturelt samfund og en internationaliseret verden kan politikere med mere end et monokulturelt repertoire være begunstiget – i det mindste hvis deres praksis undgår at udløse konklusioner om, at de ikke er ægte, oprigtige medlemmer af nogen af de relevante kulturer. Hvis man manifesterer nogle karakteristika ved en anden kultur, kan det få dens medlemmer til at forvente, at den pågældende aktør manifesterer andre. Det kan føre til skuffelse og beskyldninger om “ond tro”.7 Hvis selektorer i en politik-kultur har negative forestillinger om en anden kultur, er der naturligvis risiko for “skyld ved association”.8
De fleste offentlige politikker og politikprocesser har deres oprindelse i et bureaukratisk bureau eller et professionelt epistemisk fællesskab, og de fleste er afhængige af et eller flere bureauer eller faglige fællesskaber for at få deres godkendelsesstempler (s. 928) (certificering) og gennemførelse. De øverste politiske beslutningstagere og deres politikker er derefter aktiveret og begrænset af, hvad medlemmerne af disse grupperinger anser for at være de begreber, der anvendes af deres karrieremæssige gatekeepers, og af deres overbevisninger om de begrundelser (begreber og situationsbestemte udløsende faktorer), som andre stoler på for at bestemme kollektive eller individuelle belønninger eller straffe.9 Når et bureau eller en profession med et bestemt sæt af begreber får beføjelser, er der stor sandsynlighed for, at dette sæt af begreber er privilegeret de jure eller de facto. Nogle politikker og politiske procesrutiner er så mere aktiverede og andre mere begrænsede.
At sige, at bureauer og professioner har “verdenssyn”, “standardprocedurer”, “folklore” og panteoner af eksemplariske personer og begivenheder, er at sige, at de har en kultur. Medlemskab af denne kultur bliver endnu mere centralt, når bureauer og erhverv har accepterede og næsten deterministiske teorier om årsag og virkning, normative kriterier for fortjeneste, høje adgangs- og udtrædelsesbarrierer og identiteter, der er udformet i form af kontraster til andre bureauer og erhverv. Tænk f.eks. på den beskyttende “kode blå” af tavshed, som amerikanske politifolk sommetider bruger, når de udfordres af civile og civile myndigheder, eller på de krav om særlige rettigheder, som “eksperter i udenlandske områder” gør gældende for at holde “generalister” inden for internationale relationer ude (Samuels og Weiner 1992). En offentlig sundhedstjeneste (f.eks. Centers for Disease Control) vil sandsynligvis behandle problemet med bioterrorisme anderledes end en indenlandsk sikkerhedstjeneste (f.eks. FBI). Økonomer vil sandsynligvis behandle forureningsproblemer mere med øje for markedsmekanismer som f.eks. auktioner over tilladelser, mens jurister måske lægger vægt på reguleringsmekanismer som f.eks. sanktioner for overtrædelse af emissionslofter.
Sæt, at et spørgsmål tildeles to bureauer med forskellige etablerede forestillinger, forestillinger, der omfatter at betragte hinanden som ekspansionistiske, utroværdige eller mindre kompetente rivaler. Politikker, der kræver et generøst samarbejde, begrænses, f.eks. tænk på FBI og CIA, selv om begge betegnes som tilhørende en fælles medlemsgruppe (det amerikanske “Intelligence Community”). En mere subtil form for begrænsning opstår, når en vigtig politisk rolle tildeles en “subkultur”, der eksisterer på en lavstatus måde (f.eks. enheder for civile anliggender i det amerikanske militær) i en større organisation, hvis kultur er centreret om helt andre opgaver (f.eks. krigsbekæmpelse og afskrækkelse). Ikke overraskende følges opgaven så ofte af ressource- og forfremmelseshunger (f.eks. skæbnen for håndhævelsesagenter i US Immigration and Naturalization Service eller INS; Weissinger 1996).
Under alle omstændigheder er der for mange medlemmer af de fleste agenturer og bureauer udbredte opfattelser (“konventionel visdom”) af, hvilken politikrelevant adfærd der er forbundet med høje risici. Disse synspunkter er måske eller måske ikke gennemsigtige for udenforstående, især hvis de støder sammen med erklærede normer blandt medlemmerne. Privilegerede bureauer og professioner (og faktisk også “almindelige mennesker”) vil gøre sig store anstrengelser for at omgå de politiske retningslinjer og direktiver, som efter deres mening indebærer sådanne risici.
