Im April 2009 brachte Senator Sam Brownback (R-KS) den Congo Conflict Minerals Act of 2009 (S. 891) ein, um Elektronikunternehmen zu verpflichten, ihre Quellen für Kassiterit, Wolframit und Tantal zu überprüfen und offenzulegen. Dieses Gesetz wurde im Ausschuss abgelehnt. Brownback fügte jedoch eine ähnliche Formulierung in Abschnitt 1502 des Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act ein, der den Kongress passierte und am 21. Juli 2010 von Präsident Barack Obama unterzeichnet wurde.
Der Verordnungsentwurf der U.S. Securities and Exchange Commission (SEC) zur Umsetzung des Konfliktmineraliengesetzes, der am 23. Dezember 2010 im Federal Register veröffentlicht wurde, hätte US-amerikanische und bestimmte ausländische Unternehmen dazu verpflichtet, ihre Verwendung von so genannten „Konfliktmineralien“ aus der Demokratischen Republik Kongo oder angrenzenden Ländern in ihren Produkten zu melden und zu veröffentlichen. Die Frist für Kommentare zu diesem Vorschlag wurde bis zum 2. März 2011 verlängert. Die Kommentare zu dem Vorschlag konnten von der Öffentlichkeit eingesehen werden.
In einem Bericht zu dem Vorschlag wurden folgende Statistiken zu den eingereichten Kommentaren angegeben:
- Etwas mehr als 700 Kommentare wurden bei der SEC zu dem Vorschlag eingereicht;
- ca. 65% davon waren Formbriefe oder einfache Briefe aus der Öffentlichkeit, die die Absicht der Vorschrift unterstützten;
- Die verbleibenden 35% (etwa 270) repräsentieren die Ansichten von Unternehmen, Handels-/Industrieverbänden, der Investment-/Finanzwelt, professionellen Wirtschaftsprüfungsgesellschaften und anderen relevanten staatlichen Stellen; und
- von diesen 270 Kommentaren enthielten schätzungsweise 200 inhaltliche und/oder technische Kommentare.
Dieser Bericht enthielt auch eine, wie es heißt, „Vorschau auf die endgültigen SEC-Vorschriften“, die aus einer detaillierten Recherche und Analyse einer Vielzahl von Dokumenten, Berichten und anderen Informationen über das Gesetz, die vorgeschlagenen Vorschriften und die aktuellen haushaltspolitischen Rahmenbedingungen, mit denen die SEC in der derzeitigen Regierung konfrontiert ist, zusammengestellt wurde.
Die endgültigen Vorschriften traten am 13. November 2012 in Kraft.
Die SEC-Vorschriften blieben von der internationalen Gemeinschaft nicht unbemerkt, einschließlich der Einrichtungen, die versuchen, die Bemühungen um Rückverfolgbarkeit zu untergraben. Ein von einer Metallhandelszeitschrift veröffentlichter Bericht veranschaulichte eine Methode des Erz-/Mineralflusses in der DRK, die offenbar entwickelt wurde, um die Entdeckung zu vereiteln.
Am 15. Juli 2011 gab das US-Außenministerium eine Erklärung zu diesem Thema ab. Abschnitt 1502(c) des Gesetzes schreibt vor, dass das Außenministerium bei bestimmten Elementen der Entwicklung und Unterstützung der Politik in Bezug auf Konfliktmineralien mit der SEC zusammenarbeitet.
Am 23. Oktober 2012 erklärten Beamte des US-Außenministeriums, dass es letztlich Sache des US-Außenministeriums sei, zu bestimmen, wann diese Regel nicht mehr gelten soll.
Im April 2014 hat der United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit mehrere Teile der SEC-Regeln als verfassungswidrig eingestuft.
Prüfungs- und MeldeanforderungenBearbeiten
Das US-Gesetz über Konfliktmineralien enthält zwei Anforderungen, die eng miteinander verbunden sind:
- Audits der Rückverfolgbarkeit der Lieferkette durch unabhängige Dritte
- Berichterstattung der Audit-Informationen an die Öffentlichkeit und die SEC.
Auch Unternehmen, die nicht direkt von der SEC reguliert werden, sind von den Audit-Anforderungen betroffen, da sie sich durch die gesamte Lieferkette ziehen, einschließlich Unternehmen in Privatbesitz und in ausländischem Besitz.
Die SEC schätzt, dass 1.199 „Emittenten“ (d.h., Unternehmen, die andere SEC-Berichte einreichen müssen) verpflichtet sein werden, vollständige Berichte über Konfliktmineralien vorzulegen. Diese Schätzung beruht auf der Ermittlung der von der Demokratischen Republik Kongo produzierten Tantalmenge im Vergleich zur weltweiten Produktion (15 % – 20 %). Die Kommission wählte den höheren Wert von 20 % und multiplizierte ihn mit 6.000 (die Gesamtzahl der „Emittenten“, von denen die SEC eine erste Produkt-/Prozessbewertung verlangen wird). Diese Schätzung berücksichtigt nicht die Unternehmen, die Materialien an die „Emittenten“ liefern (aber selbst nicht von der SEC reguliert werden), die aber mit ziemlicher Sicherheit verpflichtet sein werden, Prüfungen von Konfliktmineralien durchzuführen, um die Anforderungen dieser Kunden zu erfüllen. Andere Schätzungen deuten darauf hin, dass die Gesamtzahl der wahrscheinlich betroffenen US-Unternehmen 12.000 übersteigen könnte.
Eine Studie der IPC – Association Connecting Electronic Industries trade association über die potenziellen Auswirkungen der Verordnung wurde Anfang 2011 zusammen mit der Stellungnahme des Verbands bei der SEC eingereicht. In der Studie heißt es, dass die Teilnehmer der IPC-Umfrage im Durchschnitt 163 direkte Zulieferer hatten. Wendet man diese Zahl auf die von der SEC geschätzte Zahl der betroffenen Emittenten an, ergibt sich die Möglichkeit von über 195.000 Unternehmen, die in gewissem Maße von den Bemühungen um die Rückverfolgbarkeit der Lieferkette betroffen sein könnten.
Anwendbarkeit im AllgemeinenBearbeiten
Unter dem Gesetz müssen Unternehmen einen jährlichen Konfliktmineralienbericht bei der SEC einreichen, wenn:
- (a) sie gemäß dem Exchange Act von 1934 zur Einreichung von Berichten bei der SEC verpflichtet sind
- (b) Konfliktmineralien für die Funktionalität oder Produktion eines von ihnen hergestellten oder in Auftrag gegebenen Produkts erforderlich sind. Diese Erklärung enthält zwei getrennte, aber entscheidende Konzepte: den Zweck des Konfliktminerals im Produkt/Prozess und die Kontrolle, die das Unternehmen über den Herstellungsprozess/die Spezifikationen ausübt.
Es wird davon ausgegangen, dass ein Unternehmen einen Artikel im Auftrag herstellt, wenn es:
- einen Einfluss auf den Herstellungsprozess ausübt; oder,
- ein generisches Produkt unter seinem eigenen Markennamen oder einem anderen Markennamen anbietet (unabhängig davon, ob das Unternehmen einen Einfluss auf den Herstellungsprozess hat) und das Unternehmen das Produkt speziell für sich herstellen lässt.
Diese Formulierung impliziert, dass einige Einzelhändler, die keine Hersteller sind, den Audit- und Offenlegungsanforderungen unterliegen könnten.
„Die Auftragsherstellung“ eines Produkts erfordert einen gewissen tatsächlichen Einfluss auf den Herstellungsprozess dieses Produkts, eine Feststellung, die auf Fakten und Umständen beruht. Es ist nicht davon auszugehen, dass ein Unternehmen Einfluss auf den Herstellungsprozess hat, wenn es lediglich:
- seine Marke, sein Zeichen, sein Logo oder sein Etikett an einem von einem Dritten hergestellten Produkt anbringt.
- ein von einem Dritten hergestelltes Produkt wartet, pflegt oder repariert.
- Bestimmt oder handelt Vertragsbedingungen mit einem Hersteller aus, die sich nicht direkt auf die Herstellung des Produkts beziehen.
Die vorgeschlagenen Verordnungen versuchten klarzustellen, dass Werkzeuge, die bei der Montage und Herstellung verwendet werden, nicht unter das Gesetz fallen. Die Absicht war, nur Mineralien/Metalle im Endprodukt zu erfassen. Es wird nicht speziell auf chemische Zwischenprozesse eingegangen, bei denen Chemikalien verwendet werden, die Konfliktmineralien enthalten. Darüber hinaus wurde weder im Gesetz noch in der vorgeschlagenen Verordnung eine Bagatellgrenze oder eine andere Form der Wesentlichkeitsschwelle festgelegt, die die Anwendbarkeit der Prüfungs-/Berichtspflichten ausschließen würde.
Prüfung der Rückverfolgbarkeit der LieferketteBearbeiten
Das Gesetz schreibt vor, dass ein „unabhängiger Prüfer aus dem Privatsektor“ die Prüfungen durchführt. Die SEC hat zwei verschiedene Standards für die Audits vorgeschlagen: die „angemessene Untersuchung“ und die „gebührende Sorgfalt“. Sollte die endgültige Regelung diese Struktur enthalten, wäre die „reasonable inquiry“ der erste Schritt, um festzustellen, ob das Unternehmen in der Lage ist, mit angemessenen Anstrengungen und vertrauenswürdigen Informationen eine verlässliche Bestimmung der Quelle/Herkunft seines Zinns, Tantals, Wolframs und/oder Goldes vorzunehmen. Wenn Unternehmen aus irgendeinem Grund nicht in der Lage sind, eine solche Bestimmung vorzunehmen, müssen sie den nächsten Schritt der „Due Diligence“, d.h. eine unabhängige Prüfung durch den Privatsektor, vornehmen.
Das Gesetz legt fest, dass die Prüfungen „gemäß den vom Comptroller General der Vereinigten Staaten aufgestellten Standards und in Übereinstimmung mit den von der Kommission erlassenen Vorschriften“ durchgeführt werden. Dies bedeutet, dass für die Prüfungen von Konfliktmineralien dieselben Prüfungsstandards gelten wie für andere Prüfungsanforderungen der SEC. Aufgrund dieser Formulierung wird die SEC nur wenig Ermessensspielraum haben, um Unternehmen zu gestatten, selbst erstellte Erklärungen oder Zertifizierungen auszustellen, um das Gesetz zu erfüllen.
Die Prüfungen von Drittparteien zur Rückverfolgbarkeit der Lieferkette von Konfliktmineralien begannen im Sommer 2010 im Rahmen der Electronic Industry Citizenship Coalition (EICC), einem in den USA ansässigen Handelsverband der Elektronikindustrie. Im Rahmen dieses Programms wählte die EICC drei Wirtschaftsprüfungsunternehmen für die Durchführung der eigentlichen Prüfungen aus, wobei zwei der drei an den Pilotprüfungen im Jahr 2010 teilnahmen. Nach Abschluss des Pilotprojekts zog sich eine der beiden im Jahr 2010 beteiligten Firmen aus dem Programm zurück, um auf den Vorschlag der SEC zu reagieren und potenzielle rechtliche Risiken für die geprüften Unternehmen zu verringern.
Weder das Gesetz noch die vorgeschlagenen Verordnungen geben Hinweise darauf, was als akzeptabler Prüfungsumfang oder -prozess gilt, sondern lassen den Unternehmen die Flexibilität, die Anforderungen auf eine Weise zu erfüllen, die auf ihr eigenes Unternehmen und ihre Lieferkette zugeschnitten ist. Gleichzeitig enthält das Gesetz eine Bestimmung, die der Regierung das Recht einräumt, Berichte, Audits oder andere Due-Diligence-Prozesse als unzuverlässig einzustufen, und in solchen Fällen soll der Bericht die Anforderungen der Vorschriften nicht erfüllen. In den Kommentaren zu dem Verordnungsvorschlag wurde darauf hingewiesen, dass die SEC, sollte sie keinen anwendbaren Prüfungsstandard festlegen, nicht auch zu den Prüfungsstandards schweigen oder diese unklar formulieren darf, da die Kommission sonst gegen den klaren Wortlaut des Gesetzes verstößt, das „vom Comptroller General der Vereinigten Staaten festgelegte Standards“ vorschreibt. Es wird allgemein erwartet, dass die SEC sowohl den Prüfungsstandard als auch den Standard für den Abschlussprüfer präzisieren wird. Der Vorschlag der SEC hat versucht, ihre Position zu den Anforderungen an den Wirtschaftsprüfer zu klären.
Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hat ihre Leitlinien zur Rückverfolgbarkeit von Konfliktmineralien in der Lieferkette veröffentlicht. Dieser Leitfaden gewinnt als „der“ Standard in der US-Politik stark an Bedeutung. Eine kürzlich durchgeführte kritische Analyse des Standards im Vergleich zu den bestehenden US-Prüfungsstandards der SEC hat jedoch eine Reihe erheblicher Unstimmigkeiten und Konflikte mit den einschlägigen US-Standards aufgezeigt. Unternehmen, die dem US-Gesetz unterliegen und die OECD-Leitlinien ohne Rücksicht auf die SEC-Prüfungsstandards umsetzen, könnten sich rechtlichen Risiken aussetzen.
Berichterstattung und OffenlegungBearbeiten
Unternehmen, die der SEC-Berichtspflicht unterliegen, müssten offenlegen, ob die in ihren Produkten verwendeten Mineralien aus der Demokratischen Republik Kongo oder angrenzenden Ländern (wie oben definiert) stammen. Das Gesetz schreibt vor, dass diese Berichte jährlich vorgelegt bzw. zur Verfügung gestellt werden müssen. In vielen Kommentaren zu dem Verordnungsvorschlag wurde die SEC gebeten, klarzustellen, ob der Bericht „vorgelegt“ werden muss – was bedeutet, dass er der SEC zur Verfügung gestellt wird, aber nicht direkt in den offiziellen Finanzbericht des Unternehmens aufgenommen wird – oder ob er „eingereicht“ werden muss – was bedeutet, dass der Bericht direkt in den Finanzbericht aufgenommen wird. Auf den ersten Blick mag dies ein unbedeutender Punkt sein; dieser Unterschied ist jedoch sehr wichtig bei der Festlegung der Prüfungs-/Wirtschaftsprüfungsstandards und der damit verbundenen Haftung.
Wenn festgestellt wird, dass keine der Mineralien aus der Demokratischen Republik Kongo oder angrenzenden Ländern stammen, muss der Bericht eine entsprechende Erklärung enthalten und eine Erläuterung der Herkunftslandanalyse liefern, die verwendet wurde, um zu dieser endgültigen Schlussfolgerung zu gelangen. Wurden hingegen Konfliktmineralien mit Ursprung in der Demokratischen Republik Kongo oder angrenzenden Ländern verwendet (oder ist es nicht möglich, das Ursprungsland der verwendeten Konfliktmineralien zu bestimmen), müssten die Unternehmen dies im Jahresbericht angeben. In beiden Fällen müssten die Unternehmen diese Informationen auch veröffentlichen, indem sie ihren Jahresbericht über Konfliktmineralien auf ihrer Website veröffentlichen und der SEC die Internetadressen mitteilen, unter denen die Berichte abgerufen werden können. Darüber hinaus würden die vorgeschlagenen Vorschriften von den Unternehmen verlangen, Aufzeichnungen über das Herkunftsland der in ihren Produkten verwendeten Konfliktmineralien zu führen.
Medien haben berichtet, dass viele Unternehmen, die gemäß der SEC-Regel für Konfliktmineralien Specialized Disclosure Reports an die U.S. Securities and Exchange Commission (SEC) und alle erforderlichen Konfliktmineralienberichte für 2013 einreichen müssen, Schwierigkeiten haben, die Frist für die Einreichung der Berichte am 2. Juni 2014 einzuhalten. Viele betroffene Unternehmen erhofften sich vom United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit (Berufungsgericht der Vereinigten Staaten für den District of Columbia Circuit) eine Klärung der Anforderungen für die Einreichung von Berichten aufgrund einer Klage der National Association of Manufacturers. Die Entscheidung des Berufungsgerichts ließ die notwendigen Anforderungen für die Berichterstattung über Konfliktmineralien weitgehend intakt, und es wurde vorgeschlagen, dass betroffene Unternehmen die Antwort der Abteilung für Unternehmensfinanzierung der SEC auf die Entscheidung des Gerichts lesen sollten, die eine Anleitung zu den Auswirkungen der Entscheidung des Berufungsgerichts enthält.
Am 18. August 2015 entschied das geteilte D.C. Circuit Court erneut, dass die SEC-Vorschrift über Konfliktmineralien gegen das First Amendment verstößt. Senior Circuit Judge A. Raymond Randolph, dem sich Senior Circuit Judge David B. Sentelle anschloss, wog ab, ob die vorgeschriebenen Offenlegungen wirksam und unumstritten waren. Unter Berufung auf Zeitungsberichte und eine Anhörung im Kongress entschied das Gericht, dass die Richtlinie unwirksam ist. Als Nächstes befand das Gericht, dass die geforderte Kennzeichnung umstritten sei, weil sie „eine Metapher ist, die die moralische Verantwortung für den Kongo-Krieg vermittelt“. Daher erklärte das Gericht die Offenlegungsvorschriften für Konfliktmaterialien für unwirksam, da sie die Redefreiheit der Unternehmen verletzen. Bezirksrichter Sri Srinivasan war anderer Meinung und schrieb, dass die geforderten Angaben nicht umstritten seien, da sie der Wahrheit entsprächen.
Kritik an dem GesetzBearbeiten
Das Gesetz wurde kritisiert, weil es die Ursachen des Konflikts nicht anspricht und der kongolesischen Regierung die Verantwortung für die Schaffung eines Umfelds überlässt, in dem Unternehmen ihre Sorgfaltspflicht erfüllen und die von ihnen benötigten Mineralien rechtmäßig erwerben können, obwohl es in Wirklichkeit keine Mechanismen für Transparenz gibt. Dies hatte zur Folge, dass legale Bergbauunternehmen, die den Menschen eine Lebensgrundlage boten, zum Erliegen kamen und die legalen Tantalausfuhren des Kongo um 90 % zurückgingen.
