3 Cómo aceptar la variedad
Las leyes generales del comportamiento político tienen un atractivo evidente. Sin embargo, la política pública en su aplicación es menos un asunto general que un asunto específico en términos de su cuándo y dónde, a quién, las opciones consideradas y las consecuencias de las opciones elegidas. En consecuencia, la mayoría de las leyes generales, ya sean del utilitarismo de elección racional, del anclaje de la teoría de las perspectivas y de la aversión a las pérdidas (Levy, 1997), o de la afiliación e identidad social (Sen, 1977), sólo proporcionan contenedores que carecen de un contenido operativo relevante desde el punto de vista de la situación.5 La aplicación de los contenedores de utilidad, costes y beneficios implica la imputación de lo que los actores relevantes consideran que tiene más o menos utilidad, coste o beneficio. Se requieren imputaciones similares, rellenando, para llegar a qué anclajes se utilizan y en qué pérdidas se centran, o a qué afiliaciones sociales se les da un gran peso.
Las aplicaciones políticamente relevantes de tales leyes implican reconocer con precisión lo que los participantes sacan de sus contenedores para evaluar las relaciones de causa y efecto entre los cursos de acción alternativos en una situación y las consecuencias probables. Un etiquetado excesivamente general y ahistórico no sirve para aclarar por qué una población se comporta como lo hace o qué la llevaría a actuar de forma diferente. Considérese la variedad de significados que se atribuyen en diferentes países a las visitas de sus jefes de Estado y ciudadanos de a pie a los lugares de conmemoración de las víctimas de la guerra, y aún más las distinciones entre las interpretaciones autóctonas y extranjeras de dichas actividades conmemorativas (como en el caso de la controversia nacional e internacional sobre el santuario sintoísta de Yasukuni en Japón; Nelson 2003).
Una necesidad similar de especificar el contenido en uso se aplica para hacer informativas categorías culturales y sociales «clásicas» tan amplias como la clase, la raza, la etnia, la religión, la nacionalidad, la edad o la generación. Hacer esto a menudo revelará que la categoría puede ser un resumen útil de los resultados agregados, pero no de mucho que tenga que ver con el logro de cambios en los resultados. Así, Thompson y Wildavsky (1986) pidieron un cambio «de la homogeneidad económica a la heterogeneidad cultural en la clasificación de los pobres». Supongamos que la categoría se utiliza para anticipar cómo responderán las personas incluidas en ella a diferentes tratamientos o intervenciones políticas. Supongamos, además, que los miembros de la categoría disponen de más de una opción de comportamiento durante el periodo de tiempo en el que se supone que una política debe lograr las consecuencias deseadas. Por ejemplo, en el contexto de las políticas de cuarentena relacionadas con las elecciones de EE.UU. hacia la Cuba de Castro, importa (p. 924) si los votantes relevantes en Florida se consideran principalmente hispanoamericanos o cubanoamericanos, y dan más peso a los lazos con familiares en Cuba o a una visión de cambio de régimen allí.
La realización de las anticipaciones del responsable de la política (votos cubanoamericanos) depende entonces de las «nociones» de los destinatarios con respecto a (a) su otorgamiento de primacía de pertenencia o identidad a la categoría general sobre las subdivisiones de la misma y sobre otras categorías; y (b) sus «nociones» en cuanto les llevan a reconocer y evaluar las alternativas que se les abren como miembros de la categoría. Los objetivos no son de arcilla, sino actores intencionales de los que no se da por sentado el cumplimiento pasivo y las reacciones uniformes. Las diferencias en la experiencia (interpretada) con determinadas instituciones públicas pueden dar lugar a diferentes nociones generales de eficacia a la hora de tratar con las instituciones públicas y de participar en la política de forma más general (como descubrió Soss 1999 en el caso de los beneficiarios de dos programas de la red de seguridad social de EE.UU. que proporcionan dinero en efectivo y que se administran de forma contrastada). El contenido específico seguirá siendo necesario incluso si son ciertas las afirmaciones de que estamos en una era de nuevas categorías amplias postindustriales que sustituyen a las «clásicas» (por ejemplo, Clark y Hoffman-Martinot 1998; Inglehart 1990).
Supongamos que el uso de categorías conocidas se debe menos a la intención de dar forma a la población objetivo ostensible y más a los juicios sobre cómo reaccionarán las terceras partes (por ejemplo, las poblaciones mayoritarias, los contribuyentes, los gobiernos aliados) a las invocaciones de una etiqueta de categoría, por ejemplo, «tramposos del bienestar» o «los pobres que se lo merecen», «terroristas» o «luchadores por la liberación». Las reacciones de terceros dependerán de sus «nociones» sobre los miembros de la categoría objetivo en relación con la situación destacada. Otras élites políticas, burócratas o poblaciones que pueden premiar o castigar al invocador pueden utilizar nociones muy diferentes a las de la población objetivo ostensible. Cuando lo hacen, las políticas públicas pueden producir los comportamientos e interpretaciones deseados por casi todo el mundo menos por él. Podría decirse que la USA Patriot Act posterior al 11 de septiembre ha afectado menos a los que cometerían acciones terroristas que a la población en general y a una serie de organismos gubernamentales. Esto tiene cierto parecido con lo que Edelman (1977) tenía en mente cuando evaluó los programas estadounidenses contra la pobreza como «palabras que tienen éxito y políticas que fracasan».
Hablar de culturas o subculturas en relación con las políticas públicas suele partir de una imagen de un conjunto de personas cuyas nociones y acciones relevantes difieren de algún conjunto histórico, existente o imaginable de personas. Las diferencias captan nuestra atención cuando pensamos que limitan o posibilitan algo en relación con otras políticas y procesos políticos. La contribución de este tipo de conversaciones al análisis y la conducción de las políticas públicas depende de la conciencia de las múltiples dimensiones de la diferencia que ofrece el mundo, y de la amplitud y profundidad de los esfuerzos por comprender cómo se aplican las diferencias particulares a situaciones específicas.
Las culturas y subculturas y sus miembros pueden diferir en las dimensiones de la diferencia que identifican sus nociones. Pueden diferir en el número de distinciones que se hacen en una dimensión determinada y en la distancia entre los puntos de una dimensión, por ejemplo, sobre qué diferencias religiosas o étnicas hacen que un matrimonio sea mixto. Pueden diferir en el valor que dan a ser diferentes o incluso únicos. Pueden diferir en el modo en que las situaciones determinan la importancia de algún aspecto de la diferencia. Pueden diferir en lo que son (p. 925) marcadores clave (significantes) de cualquiera de estas facetas de la diferencia. Pueden diferir en lo que se consideran los correlatos de los aspectos de la diferencia comúnmente identificados en términos de comportamiento, capacidad, intención y valor normativo. Y, por supuesto, pueden diferir en el grado en que sus creencias sobre cómo son diferentes de los demás y otros diferentes de ellos son compartidas por esos otros.
Cualquiera que sea el contenido cultural o subcultural en estos aspectos, no es completamente fijo si la experiencia de los miembros es en sí misma cambiante. Sin embargo, en un contexto de variedad preexistente de nociones y de contexto material destacado, las poblaciones pueden considerar que ese cambio equivale a un tipo de experiencia muy diferente. Así, el cambio en la política social de EE.UU. de la «asistencia social» a la «asistencia laboral» puede parecer, para quienes no participan en esos programas, una oferta bienintencionada de una vía hacia una vida mejor. Al mismo tiempo, algunos participantes lo ven como una medida malintencionada para «hacerles tragar» opciones difíciles entre la crianza de los hijos y el trabajo, o la educación y los ingresos (como en el caso de los trabajos de comida rápida a tiempo parcial para los adolescentes de color de Oakland; Stack 2001).
Las personas llegan a cualquier situación política concreta con un bagaje de nociones sobre el grado y la naturaleza de la variedad relevante basado en sus experiencias previas reales o virtuales (incluida la socialización, la historia aceptada, el aprendizaje académico). Así, Grammig (2002, 56) señala que un proyecto de ayuda al desarrollo era para los expertos de diferentes nacionalidades «una cáscara vacía que cada participante llenaba con su propio significado». Lo que se aprende sobre quién suele ser el resultado de juicios previos sobre la importancia de una cultura o subcultura y de una curiosidad suficiente para indagar sobre ella. Es más probable que tengamos perfiles elaborados de otras personas con las que hayamos tratado antes y a las que hayamos tratado como importantes, y menos probable que los tengamos sobre aquellos con los que raramente nos hemos encontrado o de los que pensamos que carecen de riqueza, poder coercitivo, estatus o rectitud. Por supuesto, los actores de los sistemas políticos y las cuestiones políticas son un lote heterogéneo en cuanto a quiénes han encontrado y tratado como importantes. En resumen, cuáles y cuántas diferencias se reconocen (o se niegan) son cuestiones políticas y culturales. Las políticas públicas conforman y son conformadas por esos reconocimientos, especialmente en lo que respecta al procesamiento de las experiencias reales en precedentes interpretativos relacionados con las nociones, máximas, fábulas y advertencias.
Desgraciadamente, una serie de tendencias que a menudo se consideran generales para las políticas públicas se interponen en el camino de afrontar la variedad y favorecen que se le reste importancia. Consideremos tres supuestos bastante comunes: (1) ceteris paribus la política pública trata de mantener las cosas simples para evitar la sobrecarga; (2) los políticos tratan de mantenerse en buena posición con sus selectorados; y (3) los agentes burocráticos tratan de quedar bien con aquellos que pueden afectar a sus carreras y a los recursos de la agencia.
Mantener las cosas simples va en contra de atender a una plétora de diferencias que pondrían en duda las políticas de «talla única». Favorece la atribución a actos verbales o físicos aparentemente similares de un significado estándar y de una intención y un efecto similares. Es mucho más fácil tratar a todos los beneficiarios de la asistencia social como si tuvieran opiniones similares sobre el trabajo, o a todos los musulmanes como si tuvieran nociones similares de lo que implica ser un «buen musulmán». Es mucho más fácil interpretar las razones de las malas notas de los varones afroamericanos como consecuencia de los factores que explicarían las malas notas de los varones caucásicos o asiáticos. Es mucho más fácil interpretar un «sí» audible, una sonrisa o incluso los llamamientos de los almirantes de diferentes (p. 926) países a favor de una «Marina fuerte» (Booth 1979, 80-1) como lo que significan para nosotros cuando realizamos tales actos. Un esfuerzo decidido por pensar y actuar de otro modo agravaría el trabajo que supone la formación, la aplicación y la evaluación de las políticas públicas.
Dado que las políticas públicas rara vez son un fenómeno de «actor unitario», suelen implicar la consecución (o al menos la asunción) de relaciones algo cooperativas y comunicativas entre personas y grupos con nociones menos que idénticas. Si no puede evitarse, aparentemente puede facilitarse haciendo hincapié en el trato con personas y grupos que parecen menos diferentes de la propia cultura o subcultura. Por ejemplo, un director retirado de la CIA me hizo un perfil de un líder de reemplazo deseable en un país islámico como alguien que «lleva ropa occidental, bebe whisky y habla inglés». La legitimidad política con las circunscripciones autóctonas puede verse menoscabada.
Por supuesto, algunas afirmaciones tajantes sobre la diferencia pueden permitir políticas que, de otro modo, las nociones predominantes en la cultura política que las adopta considerarían moralmente ilegítimas o pragmáticamente contraproducentes. Si los demás son intrínsecamente diferentes en formas que amenazan nuestra cultura y sus políticas y procesos políticos preferidos, todo (o al menos casi todo) vale, por ejemplo, el tratamiento estadounidense de algunos detenidos iraquíes y afganos. En estos casos, lo que se limita son las políticas que tratan a los miembros de las contraculturas o de las «civilizaciones» enfrentadas como nuestras nociones proclamadas nos harían tratar a los miembros de otras culturas.6 En sus versiones menos estresantes desde el punto de vista cultural y más duras desde el punto de vista físico, esto da lugar a políticas que niegan la existencia a través de la invisibilidad construida (el líder turístico israelí que dijo: «la población de Israel es de tres millones de judíos»). En sus versiones culturalmente más estresantes y físicamente brutales, puede permitir políticas de genocidio, limpieza étnica y terrorismo estatal y no estatal (por ejemplo, Sluka 2000).
Los políticos sensibles al selectorado (es decir, los que tienen más probabilidades de ganar y mantener el poder) se ven limitados y habilitados por las nociones utilizadas por sus selectorados. Tienden a acomodarse a ellas de forma más o menos proactiva, ya sea por reflejo, cuando ellos también tienen esas nociones, o mediante actos conscientes y oportunos de manipulación de símbolos (etiquetado, ejemplificación y asociación). Las cuestiones y posturas políticas, los acontecimientos destacados, los partidos/movimientos/facciones políticas y las personalidades destacadas son entonces objeto de encuadramiento y contraencuadramiento a la luz de los juicios sobre las nociones del selectorado. Ejemplos informativos son el testimonio de los testigos expertos de la acusación y la defensa en el juicio por brutalidad policial de Rodney King (Goodwin 1994), y la política de «reforma» de la escuela pública en Nashville (Pride 1995).
Cuando el selectorado es bastante uniforme en sus nociones, las limitaciones y los facilitadores son bastante obvios. Los políticos y los activistas compiten por parecer que encajan mejor con las nociones predominantes y «exponen» a sus rivales por desviarse de ellas. Dadas las nociones ampliamente extendidas de unos Estados Unidos bajo ataque terrorista y de los empleados del gobierno como holgazanes, era predecible que los políticos compitieran por la autoría de un Departamento de Seguridad Nacional. Tampoco era de extrañar que aquellos que trataran (p. 927) de condicionar el establecimiento a la provisión de las protecciones de la administración pública establecidas para sus empleados recibieran ataques partidistas y, en su mayor parte, se retiraran.
Un selectorado dividido de forma bastante uniforme entre conjuntos de nociones enfrentadas requiere diferentes estrategias y tácticas para relajar la restricción del disenso. Imaginemos un selectorado estadounidense dividido entre titulares de nociones muy diferentes sobre el papel adecuado del gobierno derivadas de nociones igualmente diferentes sobre la buena familia (Lakoff 1996). Los responsables de las políticas públicas pueden intentar formular las políticas de forma que agrupen símbolos y etiquetas aparentemente incompatibles para apelar simultáneamente a varios conjuntos de nociones (por ejemplo, «conservador compasivo»). Pueden participar en la toma de decisiones políticas con respecto al uso en serie de diferentes paquetes simbólicos que atienden a uno u otro de los conjuntos de nociones que compiten. Incluso pueden intentar crear un conjunto de nociones de sustitución basado en construcciones creíbles de la experiencia reciente que prometen sustituir las nociones en tensión mutua con una «Tercera Vía» (como hicieron el presidente Clinton y el primer ministro Blair en los años 90). Los políticos, y no sólo los de las sociedades democráticas, tienen motivos para ser etnógrafos en activo, o al menos para contar con miembros de su personal que lo sean.
Surgen más complicaciones cuando los políticos tienen que apelar a los selectorados nacionales con un conjunto de nociones y también asegurarse un trato favorable por parte de las élites y selectorados integrados en culturas diferentes. Esa doble agenda puede motivar a las élites políticas a desarrollar un repertorio con más de un conjunto de contenidos culturalmente apropiados. Es posible que se pongan metafóricamente (y a veces literalmente) diferentes ropajes (o dialectos) para tratar con las partes locales, nacionales o extranjeras. Se sabe que los senadores cosmopolitas del sur de EE.UU. se cambian al dialecto regional de su circunscripción cuando hablan con sus miembros. Los vuelos procedentes de países no árabes con destino a Arabia Saudí, poco antes de su llegada, suelen hacer que los ciudadanos de considerable prestigio que regresan se cubran con ropas euroamericanas de moda.
En una política multicultural y un mundo internacionalizado, los políticos con algo más que un repertorio monocultural pueden verse favorecidos, al menos si sus prácticas evitan que se llegue a la conclusión de que no son realmente miembros genuinos y sinceros de ninguna de las culturas pertinentes. Manifestar algunas características de otra cultura puede llevar a sus miembros a esperar que ese actor manifieste otras. Por supuesto, si los selectorados de una cultura política tienen nociones negativas sobre otra, se corre el riesgo de «culpabilidad por asociación».8
La mayoría de las políticas públicas y los procesos políticos se originan en algún organismo burocrático o comunidad epistémica profesional, y la mayoría dependen de uno o más organismos o comunidades profesionales para obtener el sello de aprobación (p. 928) y la aplicación. Los máximos responsables de las políticas y sus políticas se ven entonces habilitados y limitados por lo que los miembros de esas agrupaciones consideran que son las nociones utilizadas por los guardianes de su carrera, y por sus convicciones sobre los fundamentos (nociones y desencadenantes situacionales) en los que otros se basan para determinar las recompensas o los castigos colectivos o individuales.9 Cuando la agencia se otorga a una oficina o profesión con un conjunto distinto de nociones, lo más probable es que ese conjunto de nociones sea privilegiado de jure o de facto. Algunas políticas y rutinas del proceso político están entonces más habilitadas y otras más restringidas.
Decir que las oficinas y las profesiones tienen «visiones del mundo», «procedimientos operativos estándar», «folclore» y panteones de individuos y eventos ejemplares es decir que tienen una cultura. La centralidad de la pertenencia a esa cultura aumenta cuando las oficinas y las profesiones tienen teorías de causa y efecto aceptadas y casi deterministas, criterios normativos de mérito, altas barreras de entrada y salida, e identidades enmarcadas en términos de contrastes con otras oficinas y profesiones. Consideremos, por ejemplo, el protector «código azul» de silencio que los policías estadounidenses utilizan a veces cuando son desafiados por civiles y autoridades civiles, o las reivindicaciones de derechos territoriales especiales que hacen los «expertos en áreas extranjeras» para mantener alejados a los «generalistas» de las relaciones internacionales (Samuels y Weiner 1992). Es probable que un servicio de salud pública (por ejemplo, los Centros de Control de Enfermedades) trate el problema del bioterrorismo de forma diferente a un servicio de seguridad nacional (por ejemplo, el FBI). Es probable que los economistas traten los problemas de contaminación teniendo más en cuenta los mecanismos de mercado, como las subastas de permisos, mientras que los abogados podrían hacer hincapié en los mecanismos de regulación, como las sanciones por incumplimiento de los límites de emisión.
Supongamos que un asunto se asigna a dos oficinas con diferentes nociones establecidas, nociones que incluyen la consideración de la otra como rivales expansionistas, poco fiables o menos competentes. Las políticas que requieren una cooperación generosa se ven limitadas, por ejemplo, pensemos en el FBI y la CIA, aunque ambos estén etiquetados como pertenecientes a un grupo de miembros comunes (la «Comunidad de Inteligencia» de Estados Unidos). Una forma más sutil de restricción se produce cuando se asigna alguna función política clave a una «subcultura» que existe de forma poco relevante (por ejemplo, las unidades de asuntos civiles del ejército estadounidense) en una organización mayor cuya cultura se centra en misiones muy diferentes (por ejemplo, la lucha bélica y la disuasión). Como es lógico, la asignación suele ir seguida de una falta de recursos y ascensos (por ejemplo, el destino de los agentes encargados de la aplicación de la ley en el Servicio de Inmigración y Naturalización de EE.UU. o INS; Weissinger 1996).
En cualquier caso, para muchos miembros de la mayoría de las agencias y oficinas existen opiniones muy extendidas («sabiduría convencional») sobre qué comportamiento relevante para la política conlleva grandes riesgos. Estos puntos de vista pueden o no ser transparentes para los de fuera, especialmente si chocan con las normas declaradas entre los miembros. Las oficinas y profesiones privilegiadas (y, de hecho, la «gente corriente») harán un esfuerzo considerable para eludir los énfasis y las directivas políticas que les parezcan que plantean tales riesgos.
