3 Coming to Terms With Variety
Les lois générales du comportement politique ont des attraits évidents. Pourtant, la politique publique en application est moins une question générale qu’une question spécifique en termes de quand et où, qui à qui, les options envisagées et les conséquences des options choisies. En conséquence, la plupart des lois générales, qu’il s’agisse de l’utilitarisme du choix rationnel, de l’ancrage de la théorie des perspectives et de l’aversion pour la perte (Levy 1997), ou de l’affiliation et de l’identité sociales (Sen 1977), ne fournissent que des conteneurs dépourvus de contenu opérationnel adapté à la situation.5 Appliquer les conteneurs de l’utilité, des coûts et des avantages implique d’imputer ce que les acteurs concernés considèrent comme ayant plus ou moins d’utilité, de coût ou d’avantage. Des imputations similaires, en remplissant, sont nécessaires pour obtenir quels ancrages sont utilisés et quelles pertes sont concentrées, ou quelles affiliations sociales ont un grand poids.
Les applications pertinentes pour la politique de ces lois impliquent de reconnaître avec précision ce que les participants tirent de leurs conteneurs pour évaluer les relations de cause à effet entre les plans d’action alternatifs dans une situation et les conséquences probables. Un étiquetage excessivement général et anhistorique ne permet guère de comprendre pourquoi une population se comporte comme elle le fait ou ce qui la conduirait à agir différemment. Considérez la variété des significations attachées dans différents pays aux visites de leurs chefs d’État et des citoyens ordinaires aux sites de commémoration des victimes de la guerre, et encore plus de distinctions entre les interprétations indigènes et étrangères de ces activités commémoratives (comme avec la controverse nationale et internationale sur le sanctuaire shintoïste Yasukuni du Japon ; Nelson 2003).
Un besoin similaire de spécifier le contenu en usage s’applique pour rendre informatives des catégories culturelles et sociales » classiques » aussi larges que la classe, la race, l’ethnicité, la religion, la nationalité, l’âge ou la génération. En procédant de la sorte, on s’aperçoit souvent que la catégorie peut être un résumé utile des résultats globaux, mais pas de ce qui peut influer sur l’obtention de changements dans les résultats. Ainsi, Thompson et Wildavsky (1986) ont appelé à passer « de l’homogénéité économique à l’hétérogénéité culturelle dans la classification des pauvres ». Supposons que la catégorie soit utilisée pour anticiper la façon dont les personnes qui en font partie réagiront à différents traitements ou interventions politiques. Supposons en outre que les membres de la catégorie aient plus d’un choix comportemental à leur disposition pendant la période au cours de laquelle une politique est censée avoir les conséquences souhaitées. Par exemple, dans le contexte des politiques de quarantaine liées aux élections américaines à l’égard du Cuba de Castro, il importe (p. 924) que les électeurs concernés en Floride se considèrent avant tout comme des Américains hispaniques ou comme des Américains cubains, et qu’ils accordent plus de poids aux liens avec des parents à Cuba ou à une vision de changement de régime dans ce pays.
La réalisation des anticipations du décideur politique (votes cubano-américains) dépend alors des « notions » des cibles en ce qui concerne : (a) le fait qu’elles accordent une primauté d’appartenance ou d’identité à la catégorie générale par rapport à ses subdivisions et aux autres catégories ; et (b) leurs » notions » telles qu’elles les conduisent à reconnaître et à évaluer les alternatives qui s’offrent à elles en tant que membres de la catégorie. Les cibles ne sont pas de l’argile mais des acteurs intentionnels dont la conformité passive et les réactions uniformes ne sont pas des acquis. Les différences d’expérience (interprétée) avec des institutions publiques particulières peuvent conduire à des notions générales différentes d’efficacité dans les relations avec les institutions publiques et dans la participation à la politique de manière plus générale (comme Soss 1999 l’a constaté pour les bénéficiaires de deux programmes américains de filet de sécurité sociale fournissant de l’argent et administrés de manière contrastée). Un contenu spécifique sera toujours nécessaire même si les affirmations sont vraies selon lesquelles nous sommes dans une ère de nouvelles grandes catégories post-industrielles remplaçant les catégories « classiques » (par exemple Clark et Hoffman-Martinot 1998 ; Inglehart 1990).
Supposons que l’utilisation de catégories familières découle moins d’une intention de façonner la population cible ostensible que de jugements sur la façon dont les tiers (par exemple, les populations majoritaires, les contribuables, les gouvernements alliés) réagiront aux invocations d’une étiquette de catégorie – par exemple, « les tricheurs de l’aide sociale » ou « les pauvres méritants », « les terroristes » ou « les combattants de la libération ». Les réactions des tiers dépendront de leurs « notions » sur les membres de la catégorie cible par rapport à la situation saillante. D’autres élites politiques, des bureaucrates ou des populations qui peuvent récompenser ou punir l’invocateur peuvent utiliser des notions bien différentes de celles de la population cible ostensible. Lorsqu’ils le font, les politiques publiques peuvent produire des comportements et des interprétations souhaités par presque tout le monde sauf eux. Le USA Patriot Act, qui a suivi le 11 septembre 2001, a sans doute eu moins d’impact sur les personnes susceptibles de commettre des actes terroristes que sur la population générale et une multitude d’agences gouvernementales. Cela ressemble un peu à ce qu’Edelman (1977) avait à l’esprit lorsqu’il a évalué les programmes américains de lutte contre la pauvreté comme « des mots qui réussissent et des politiques qui échouent ».
Parler de cultures ou de sous-cultures en relation avec les politiques publiques découle généralement de l’image d’un ensemble de personnes dont les notions et les actions pertinentes diffèrent d’un ensemble de personnes historiques, existantes ou imaginables. Les différences retiennent notre attention lorsque nous pensons qu’elles contraignent ou permettent à certains de se situer par rapport à d’autres politiques et processus politiques. La contribution qu’un tel discours apportera à l’analyse et à la conduite des politiques publiques dépend de la prise de conscience des multiples dimensions de la différence que le monde offre, et de l’ampleur et de la profondeur des efforts déployés pour comprendre comment des différences particulières s’appliquent à des situations spécifiques.
Les cultures et les sous-cultures et leurs membres peuvent différer dans les dimensions de la différence que leurs notions identifient. Ils peuvent différer dans le nombre de distinctions faites sur une dimension donnée et la distance entre les points sur une dimension, par exemple sur les différences religieuses ou ethniques qui rendent un mariage mixte. Ils peuvent différer dans la valeur qu’ils accordent au fait d’être différent ou même unique. Ils peuvent différer dans la manière dont les situations déterminent l’importance de certains aspects de la différence. Ils peuvent différer dans ce que sont (p. 925) les principaux marqueurs (signifiants) de l’une ou l’autre de ces facettes de la différence. Ils peuvent différer dans ce qui est considéré comme les corrélats des aspects communément identifiés de la différence en termes de comportement, de capacité, d’intention et de valeur normative. Et, bien sûr, ils peuvent différer dans le degré auquel leurs croyances sur la façon dont ils sont différents des autres et des autres différents d’eux sont partagées par ces autres.
Quel que soit le contenu culturel ou sous-culturel à ces égards, il n’est pas complètement fixe si l’expérience des membres est elle-même changeante. Pourtant, dans un contexte de variété préexistante de notions et de contexte matériel saillant, les populations peuvent considérer ce changement comme équivalant à un type d’expérience très différent. Ainsi, le passage de la politique sociale américaine de l' »aide sociale » au « workfare » peut, pour ceux qui ne participent pas à de tels programmes, apparaître comme une offre bien intentionnée d’une voie vers une vie meilleure. Dans le même temps, certains participants le considèrent comme une démarche mal intentionnée visant à leur faire » avaler » des choix difficiles entre l’éducation des enfants et le travail, ou l’éducation et le revenu (comme avec les emplois à temps partiel dans la restauration rapide pour les adolescents de couleur d’Oakland ; Stack 2001).
Les gens arrivent à toute situation politique particulière avec un stock de notions sur le degré et la nature de la variété pertinente basée sur leurs expériences antérieures réelles ou virtuelles (y compris la socialisation, l’histoire acceptée, l’apprentissage académique). Ainsi, Grammig (2002, 56) rapporte qu’un projet d’aide au développement était pour des experts de différentes nationalités « une coquille vide que chaque participant remplissait de sa propre signification ». Ce que l’on apprend sur qui résulte généralement de jugements préalables sur l’importance d’une culture ou sous-culture et d’une curiosité suffisante pour se renseigner à son sujet. Nous sommes plus susceptibles d’avoir des profils élaborés d’autres personnes avec lesquelles nous avons déjà eu affaire et que nous considérions comme importantes, et moins susceptibles d’en avoir sur des personnes rarement rencontrées ou considérées comme manquant de richesse, de pouvoir coercitif, de statut ou de rectitude. Bien entendu, les acteurs des systèmes et des questions politiques sont hétérogènes quant aux personnes qu’ils ont rencontrées et considérées comme importantes. En résumé, la nature et le nombre des différences reconnues (ou niées) sont des questions politiques et culturelles. Les politiques publiques façonnent et sont façonnées par ces reconnaissances, en particulier en ce qui concerne le traitement des expériences réelles en précédents interprétatifs liés aux notions, maximes, fables et avertissements.
Malheureusement, un certain nombre de tendances souvent considérées comme générales pour les politiques publiques empêchent de faire face à la variété, et favorisent sa minimisation. Considérons trois hypothèses plutôt courantes : (1) ceteris paribus la politique publique essaie de garder les choses simples pour éviter la surcharge ; (2) les politiciens essaient de rester en bonne position avec leurs sélections ; et (3) les agents bureaucratiques essaient de bien paraître à ceux qui peuvent affecter leurs carrières et les ressources de l’agence.
Garder les choses simples fonctionne contre l’attention à une pléthore de différences qui jetterait le doute sur les politiques « taille unique ». Elle favorise l’attribution à des actes verbaux ou physiques apparemment similaires d’une signification standard, d’une intention et d’un effet similaires. Il est beaucoup plus facile de considérer que tous les bénéficiaires de l’aide sociale ont la même conception du travail, ou que tous les musulmans ont la même idée de ce qu’est un « bon musulman ». Il est beaucoup plus facile d’interpréter les raisons des mauvaises notes des Afro-Américains comme découlant de facteurs qui expliqueraient les mauvaises notes des Caucasiens ou des Asiatiques. Il est beaucoup plus facile d’interpréter un « oui » audible, un sourire ou même des appels lancés par des amiraux dans différents pays pour une « marine forte » (Booth 1979, 80-1) comme signifiant ce qu’ils signifient pour nous lorsque nous nous engageons dans de tels actes. Un effort déterminé pour penser et agir autrement aggraverait le travail impliqué dans la formation, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques.
Puisque la politique publique est rarement un phénomène d' »acteur unitaire », elle implique généralement de réaliser (ou du moins de supposer) des relations quelque peu coopératives et communicatives entre des personnes et des groupes ayant des notions moins qu’identiques. S’il est impossible de l’éviter, on peut apparemment le faciliter en mettant l’accent sur les relations avec des personnes et des groupes qui semblent moins différents de sa propre culture ou sous-culture. Par exemple, un directeur de la CIA à la retraite m’a présenté le profil d’un leader de remplacement souhaitable dans un pays islamique comme quelqu’un qui « porte des vêtements occidentaux, boit du whisky et parle anglais ». La légitimité politique auprès des circonscriptions indigènes peut être bafouée.
Bien sûr, certaines revendications de différence brutales peuvent permettre des politiques que les notions dominantes dans la culture politique d’adoption jugeraient autrement moralement illégitimes ou pragmatiquement contre-productives. Si les autres sont fondamentalement différents d’une manière qui menace notre culture et ses politiques et processus politiques préférés, tout (ou du moins presque tout) est permis, par exemple le traitement américain de certains détenus irakiens et afghans. Dans de tels cas, les politiques qui traitent les membres des contre-cultures ou des « civilisations » en conflit comme nos notions proclamées nous feraient traiter les autres membres de la culture sont limitées.6 Dans ses versions moins stressantes culturellement et physiquement dures, cela donne des politiques qui nient l’existence par une invisibilité construite (le guide touristique israélien qui a dit « la population d’Israël est de trois millions de Juifs »). Dans ses versions souvent plus stressantes culturellement et physiquement brutales, elle peut permettre des politiques de génocide, de nettoyage ethnique et de terrorisme étatique et non étatique (par exemple, Sluka 2000).
Les politiciens sensibles au sélecteur (c’est-à-dire ceux qui sont particulièrement susceptibles d’obtenir et de conserver le pouvoir) sont contraints et permis par les notions utilisées par leur sélecteur. Ils ont tendance à s’y adapter de manière plus ou moins proactive, soit par réflexe lorsqu’ils ont eux aussi ces notions, soit par des actes consciemment opportunistes de manipulation des symboles (étiquetage, exemplification et association). Les questions et positions politiques, les événements marquants, les partis/mouvements/factions politiques et les personnalités en vue sont alors des sujets de cadrage et de contre-cadrage à la lumière des jugements portés sur les notions du sélecteur. Des exemples instructifs sont les témoignages d’experts pour l’accusation et la défense dans le procès pour brutalité policière de Rodney King (Goodwin 1994), et la politique de la « réforme » de l’école publique à Nashville (Pride 1995).
Lorsque le sélecteur est assez uniforme dans ses notions, les contraintes et les facilitateurs sont plutôt évidents. Les politiciens et les activistes rivalisent pour sembler correspondre le mieux aux notions prédominantes, et « exposent » leurs rivaux comme s’en écartant. Compte tenu des idées largement répandues selon lesquelles les États-Unis font l’objet d’attaques terroristes et les employés du gouvernement sont des fainéants, il était prévisible que les politiciens se disputeraient la paternité d’un département de la sécurité intérieure. Il n’était pas non plus surprenant que ceux d’entre eux qui essaieraient (p. 927) de faire dépendre l’établissement de la fourniture de protections établies de la fonction publique à ses employés subiraient des attaques partisanes et, pour la plupart, se retireraient.
Un sélecteur plutôt divisé de manière égale entre des ensembles de notions qui s’affrontent appelle des stratégies et des tactiques différentes pour relâcher la contrainte du dissensus. Imaginez un sélecteur américain divisé entre les détenteurs de notions très différentes sur le rôle approprié du gouvernement dérivées de notions également différentes sur la bonne famille (Lakoff 1996). Les praticiens de la politique publique peuvent alors chercher à formuler les politiques de manière à regrouper des symboles et des étiquettes apparemment incompatibles pour faire appel simultanément à plusieurs ensembles de notions (par exemple, « conservateur compatissant »). Ils peuvent s’engager dans un virage politique en ce qui concerne l’utilisation en série de différents ensembles symboliques répondant à l’un ou l’autre des ensembles de notions en concurrence. Ils peuvent même chercher à créer un ensemble de notions de remplacement basé sur des constructions crédibles de l’expérience récente qui promettent de remplacer les notions en tension mutuelle par une « troisième voie » (comme l’ont fait le président Clinton et le premier ministre Blair dans les années 1990). Les politiciens, et pas seulement ceux des sociétés démocratiques, ont des raisons d’être des ethnographes pratiquants, ou au moins d’avoir des membres du personnel qui le sont.
Des complications supplémentaires surviennent lorsque les politiciens doivent faire appel à des sélectorats nationaux avec un ensemble de notions et également s’assurer un traitement favorable de la part des élites et des sélectorats ancrés dans des cultures différentes. Ce double agenda peut inciter les élites politiques à développer un répertoire comportant plus d’un ensemble de contenus culturellement appropriés. Elles peuvent métaphoriquement (et parfois littéralement) revêtir différentes garde-robes (ou dialectes) pour traiter avec des parties locales, nationales ou étrangères. Les sénateurs cosmopolites du Sud des États-Unis sont connus pour passer au dialecte régional de leur circonscription lorsqu’ils parlent avec ses membres. Les vols en provenance de pays non arabes à destination de l’Arabie saoudite peu avant l’arrivée ont souvent des citoyens de retour de standing considérable qui couvrent des vêtements euro-américains modiques.
Dans une politique multiculturelle et un monde internationalisé, les politiciens ayant plus qu’un répertoire monoculturel peuvent être avantagés – du moins si leurs pratiques évitent de déclencher des conclusions selon lesquelles ils ne sont pas vraiment des membres authentiques et sincères de l’une des cultures pertinentes. Le fait de manifester certaines caractéristiques d’une autre culture peut amener ses membres à attendre de cet acteur qu’il en manifeste d’autres. La déception peut s’ensuivre, ainsi que des accusations de « mauvaise foi ».7 Bien sûr, si les sélectionneurs d’une culture politique ont des notions négatives sur une autre, il y a des risques de « culpabilité par association ».8
La plupart des politiques publiques et des processus politiques trouvent leur origine dans une agence bureaucratique ou une communauté épistémique professionnelle, et la plupart dépendent, pour les sceaux d’approbation (p. 928) (certification) et la mise en œuvre, d’un ou plusieurs bureaux ou communautés professionnelles. Les décideurs de haut niveau et leurs politiques sont alors autorisés et limités par ce que les membres de ces groupes considèrent comme les notions utilisées par leurs gardiens de carrière, et par leurs convictions sur les motifs (notions et déclencheurs situationnels) sur lesquels les autres s’appuient pour déterminer les récompenses ou les punitions collectives ou individuelles.9 Lorsque l’agence est donnée à un bureau ou à une profession avec un ensemble distinct de notions, il y a des chances que cet ensemble de notions soit privilégié de jure ou de facto. Certaines politiques et routines du processus politique sont alors plus faciles à mettre en œuvre et d’autres plus limitées.
Dire que les bureaux et les professions ont des « visions du monde », des « procédures opérationnelles standard », du « folklore » et des panthéons d’individus et d’événements exemplaires revient à dire qu’ils ont une culture. La centralité de l’appartenance à cette culture augmente lorsque les bureaux et les professions ont des théories de cause à effet acceptées et presque déterministes, des critères normatifs de mérite, des barrières élevées à l’entrée et à la sortie, et des identités définies en termes de contrastes avec d’autres bureaux et professions. Prenons, par exemple, le « code bleu » protecteur de silence que les policiers américains utilisent parfois lorsqu’ils sont mis au défi par des civils et des autorités civiles, ou les revendications de droits spéciaux de territoire faites par les « experts en zones étrangères » pour empêcher les « généralistes » des relations internationales d’entrer (Samuels et Weiner 1992). Un service de santé publique (par exemple, les Centers for Disease Control) est susceptible de traiter le problème du bioterrorisme différemment d’un service de sécurité intérieure (par exemple, le FBI). Les économistes sont susceptibles de traiter les problèmes de pollution en s’intéressant davantage aux mécanismes de marché tels que les enchères de permis, tandis que les juristes pourraient mettre l’accent sur les mécanismes réglementaires tels que les pénalités pour le non-respect des plafonds d’émission.
Supposons qu’une question soit confiée à deux bureaux ayant des notions établies différentes, notions qui incluent le fait de se considérer mutuellement comme des rivaux expansionnistes, indignes de confiance ou moins compétents. Les politiques qui exigent une coopération généreuse sont contraintes, pensez par exemple au FBI et à la CIA, même si les deux sont étiquetés comme appartenant à un groupe de membres communs (la « communauté du renseignement » américaine). Une forme plus subtile de contrainte se produit lorsqu’un rôle politique clé est attribué à une « sous-culture » de statut inférieur (par exemple, les unités des affaires civiles de l’armée américaine) dans une organisation plus vaste dont la culture est axée sur des missions tout à fait différentes (par exemple, la guerre et la dissuasion). Sans surprise, l’affectation est alors souvent suivie d’une privation de ressources et de promotion (par exemple, le sort des agents d’exécution dans le US Immigration and Naturalization Service ou INS ; Weissinger 1996).
En tout état de cause, pour de nombreux membres de la plupart des agences et bureaux, il existe des points de vue largement répandus ( » sagesse conventionnelle « ) sur les comportements pertinents pour les politiques qui comportent des risques élevés. Ces points de vue peuvent ou non être transparents pour les personnes extérieures, surtout s’ils entrent en conflit avec les normes déclarées parmi les membres. Les bureaux et les professions privilégiés (ainsi que les « gens ordinaires ») déploient des efforts considérables pour contourner les orientations et les directives qui leur semblent présenter de tels risques.
