3 Venire a patti con la varietà
Le leggi generali del comportamento politico hanno ovvie attrattive. Tuttavia, l’applicazione della politica pubblica è meno generale che una questione specifica in termini di quando e dove, a chi, le opzioni considerate e le conseguenze delle opzioni scelte. Di conseguenza, la maggior parte delle leggi generali, siano esse dell’utilitarismo della scelta razionale, dell’ancoraggio alla teoria della prospettiva e dell’avversione alla perdita (Levy 1997), o dell’affiliazione sociale e dell’identità (Sen 1977), forniscono solo contenitori privi di contenuti operativi rilevanti per la situazione.5 L’applicazione dei contenitori di utilità, costi e benefici implica l’imputazione di ciò che gli attori rilevanti considerano avere più o meno utilità, costi o benefici. Imputazioni simili, che riempiono, sono necessarie per arrivare a quali ancore vengono usate e su quali perdite si concentrano, o a quali affiliazioni sociali viene dato grande peso.
Le applicazioni rilevanti per la politica di tali leggi implicano il riconoscimento accurato di ciò che i partecipanti estraggono dai loro contenitori per valutare le relazioni di causa ed effetto tra corsi di azione alternativi in una situazione e le probabili conseguenze. Un’etichettatura eccessivamente generale e astorica fa poco per illuminare il motivo per cui una certa popolazione si comporta come fa o cosa la porterebbe ad agire diversamente. Si consideri la varietà di significati attribuiti in diversi paesi alle visite dei loro capi di stato e dei comuni cittadini ai luoghi di commemorazione delle vittime di guerra, e ancor più le distinzioni tra interpretazioni indigene e straniere di tali attività commemorative (come nel caso della controversia interna e internazionale sul santuario scintoista giapponese di Yasukuni; Nelson 2003).
Un bisogno simile di specificare il contenuto in uso si applica per rendere informative categorie culturali e sociali “classiche” come classe, razza, etnia, religione, nazionalità, età o generazione. Fare ciò rivelerà spesso che la categoria può essere un utile riassunto dei risultati aggregati, ma non di molto che riguarda il raggiungimento di cambiamenti nei risultati. Così, Thompson e Wildavsky (1986) hanno chiesto uno spostamento “dall’omogeneità economica all’eterogeneità culturale nella classificazione dei poveri”. Supponiamo che la categoria venga usata per anticipare come coloro che vi sono inseriti risponderanno a diversi trattamenti o interventi politici. Supponiamo inoltre che i membri della categoria abbiano più di una scelta comportamentale a loro disposizione durante il periodo di tempo in cui una politica dovrebbe raggiungere le conseguenze desiderate. Per esempio, nel contesto delle politiche di quarantena legate alle elezioni americane verso la Cuba di Castro, è importante (p. 924) se gli elettori rilevanti in Florida pensano a se stessi principalmente come ispano-americani o come cubano-americani, e danno più peso ai legami con i parenti a Cuba o a una visione di cambiamento di regime lì.
La realizzazione delle anticipazioni del policy maker (voti cubano-americani) dipende quindi dalle “nozioni” degli obiettivi rispetto a: (a) il loro dare il primato di appartenenza o identità alla categoria generale rispetto alle sue suddivisioni e alle altre categorie; e (b) le loro “nozioni” che li portano a riconoscere e valutare le alternative che si aprono loro come membri della categoria. I bersagli non sono creta ma attori intenzionali da cui la conformità passiva e le reazioni uniformi non sono scontate. Le differenze nell’esperienza (interpretata) con particolari istituzioni pubbliche possono portare a diverse nozioni generali di efficacia nel trattare con le istituzioni pubbliche e nel partecipare alla politica più in generale (come Soss 1999 ha trovato per i beneficiari di due programmi di sicurezza sociale statunitensi che forniscono denaro amministrati in modi contrastanti). Saranno ancora necessari contenuti specifici anche se è vero che siamo in un’era di nuove categorie generali post-industriali che sostituiscono quelle “classiche” (per esempio, Clark e Hoffman-Martinot 1998; Inglehart 1990).
Supponiamo che l’uso di categorie familiari segua meno da un’intenzione di modellare la popolazione di destinazione apparente e più da giudizi su come le terze parti (ad esempio le popolazioni di maggioranza, i contribuenti, i governi alleati) reagiranno alle invocazioni di un’etichetta di categoria, ad esempio “truffatori del benessere” o “poveri meritevoli”, “terroristi” o “combattenti per la liberazione”. Le reazioni dei terzi dipenderanno dalle loro “nozioni” sui membri della categoria target in relazione alla situazione saliente. Altre élite politiche, burocrati, o popolazioni che possono premiare o punire l’invocatore possono usare nozioni molto diverse da quelle della popolazione bersaglio apparente. Quando lo fanno, le politiche pubbliche possono produrre comportamenti e interpretazioni desiderate da quasi tutti tranne che da lui. Il Patriot Act degli Stati Uniti dopo l’11 settembre ha probabilmente avuto un impatto minore su coloro che avrebbero commesso azioni terroristiche che sulla popolazione generale e su una serie di agenzie governative. Questo assomiglia un po’ a ciò che Edelman (1977) aveva in mente quando valutò i programmi americani contro la povertà come “parole che hanno successo e politiche che falliscono”
Parlare di culture o sottoculture in relazione alla politica pubblica di solito deriva dall’immagine di un insieme di persone le cui nozioni e azioni rilevanti differiscono da un insieme storico, esistente o immaginabile di persone. Le differenze ottengono la nostra attenzione quando pensiamo che vincolino o permettano alcune politiche e processi politici relativi ad altre. Il contributo che tali discorsi daranno all’analisi e alla condotta delle politiche pubbliche dipende dalla consapevolezza delle molteplici dimensioni di differenza che il mondo offre, e dall’ampiezza e profondità degli sforzi per capire come particolari differenze vengono applicate a situazioni specifiche.
Culture e sottoculture e i loro membri possono differire nelle dimensioni di differenza che le loro nozioni identificano. Possono differire nel numero di distinzioni fatte su una data dimensione e nella distanza tra i punti su una dimensione, ad esempio su quali differenze religiose o etniche rendono un matrimonio misto. Possono differire nel valore che danno all’essere diversi o addirittura unici. Possono differire nel modo in cui le situazioni determinano l’importanza di qualche aspetto della differenza. Possono differire in quelli che sono (p. 925) marcatori chiave (significanti) di uno qualsiasi di questi aspetti della differenza. Possono differire in quelli che sono ritenuti i correlati degli aspetti comunemente identificati della differenza in termini di comportamento, capacità, intento e valore normativo. E, naturalmente, possono differire nel grado in cui le loro credenze su come sono diversi dagli altri e gli altri diversi da loro sono condivise da quegli altri.
Qualunque sia il contenuto culturale o subculturale in questi aspetti, non è completamente fisso se l’esperienza dei membri è essa stessa mutevole. Eppure, in un contesto di varietà preesistente di nozioni e di contesto materiale saliente, le popolazioni possono vedere quel cambiamento come un tipo di esperienza molto diversa. Così, la svolta nella politica sociale statunitense dal “welfare” al “workfare” può apparire, per coloro che non partecipano a tali programmi, come un’offerta ben intenzionata di una strada verso una vita migliore. Allo stesso tempo, alcuni partecipanti la vedono come una mossa male intenzionata per “ficcare loro in gola” scelte difficili tra l’educazione dei figli e il lavoro, o l’istruzione e il reddito (come nel caso dei lavori part-time nei fast-food per gli adolescenti di colore di Oakland; Stack 2001).
Le persone arrivano in ogni particolare situazione politica con un bagaglio di nozioni sul grado e la natura della varietà rilevante basata sulle loro precedenti esperienze reali o virtuali (inclusa la socializzazione, la storia accettata, l’apprendimento accademico). Così Grammig (2002, 56) riferisce che un progetto di assistenza allo sviluppo era per esperti di diverse nazionalità “un guscio vuoto che ogni partecipante riempiva con il proprio significato”. Ciò che si impara su chi di solito risulta da giudizi precedenti sull’importanza di una cultura o sottocultura e dalla sufficiente curiosità di indagare su di essa. È più probabile che abbiamo profili elaborati di altri con cui abbiamo già avuto a che fare e che abbiamo precedentemente trattato come importanti, ed è meno probabile che li abbiamo su quelli incontrati raramente o ritenuti privi di ricchezza, potere coercitivo, status o rettitudine. Naturalmente gli attori dei sistemi politici e delle questioni politiche sono un lotto eterogeneo in termini di chi hanno incontrato e trattato come importante. In sintesi, quali e quante differenze vengono riconosciute (o negate) sono questioni politiche e culturali. Le politiche pubbliche plasmano e sono plasmate da questi riconoscimenti, specialmente per quanto riguarda l’elaborazione delle esperienze reali in precedenti interpretativi legati alle nozioni, massime, favole e avvertimenti.
Purtroppo, una serie di tendenze spesso ritenute generali per le politiche pubbliche impediscono di affrontare la varietà e favoriscono la sua minimizzazione. Consideriamo tre presupposti piuttosto comuni: (1) ceteris paribus la politica pubblica cerca di mantenere le cose semplici per evitare il sovraccarico; (2) i politici cercano di rimanere in buoni rapporti con i loro selettori; e (3) gli agenti burocratici cercano di fare bella figura con coloro che possono influenzare le loro carriere e le risorse dell’agenzia.
Mantenere le cose semplici lavora contro la presenza di una pletora di differenze che metterebbe in dubbio le politiche “one size fits all”. Favorisce l’attribuzione ad atti verbali o fisici apparentemente simili di un significato standard, e un’intenzione e un effetto simili. È molto più facile trattare tutti i beneficiari del welfare come se avessero una visione simile del lavoro, o tutti i musulmani come se avessero nozioni simili di ciò che comporta essere un “buon musulmano”. È molto più facile interpretare le ragioni degli scarsi voti dei maschi afroamericani come conseguenza di fattori che spiegherebbero gli scarsi voti dei maschi caucasici o asiatici. È molto più facile interpretare un “sì” udibile, un sorriso, o anche gli appelli degli ammiragli in diversi paesi per una “marina forte” (Booth 1979, 80-1) come se significassero ciò che significano per noi quando ci impegniamo in tali atti. Uno sforzo determinato per pensare e agire diversamente aggraverebbe il lavoro coinvolto nella formazione, implementazione e valutazione delle politiche pubbliche.
Siccome la politica pubblica raramente è un fenomeno da “attore unitario”, di solito implica il raggiungimento (o almeno l’assunzione) di relazioni in qualche modo cooperative e comunicative tra persone e gruppi con nozioni meno che identiche. Se non può essere evitato, può essere apparentemente reso più facile da un’enfasi sul trattare con persone e gruppi che sembrano meno diversi dalla propria cultura o sottocultura. Per esempio, un direttore in pensione della CIA mi ha descritto un auspicabile leader sostitutivo in un paese islamico come qualcuno che “indossa abiti occidentali, beve whisky, parla inglese”. La legittimità politica con le circoscrizioni indigene può essere offuscata.
Ovviamente, alcune forti rivendicazioni di differenza possono consentire politiche che le nozioni prevalenti nella cultura politica che le adotta considererebbero altrimenti moralmente illegittime o pragmaticamente controproducenti. Se gli altri sono intrinsecamente diversi in modi che minacciano la nostra cultura e le sue politiche e processi politici preferiti, tutto (o almeno quasi tutto) va bene, ad esempio il trattamento americano di alcuni detenuti iracheni e afgani. In questi casi, ciò che viene limitato sono le politiche che trattano i membri delle controculture o delle “civiltà” in conflitto come le nostre nozioni proclamate vorrebbero che trattassimo i membri di altre culture.6 Nelle sue versioni meno stressanti culturalmente e fisicamente dure, questo porta a politiche che negano l’esistenza attraverso un’invisibilità costruita (il tour leader israeliano che disse: “la popolazione di Israele è di tre milioni di ebrei”). Nelle sue versioni spesso più culturalmente stressanti e fisicamente brutali, può abilitare politiche di genocidio, pulizia etnica, e terrorismo statale e non statale (per esempio Sluka 2000).
I politici sensibili ai selettori (cioè quelli particolarmente propensi a guadagnare e mantenere il potere) sono limitati e abilitati dalle nozioni usate dai loro selettori. Essi tendono ad adattarsi più o meno proattivamente ad esse, sia di riflesso, quando anche loro hanno quelle nozioni, sia attraverso atti consapevolmente opportunistici di manipolazione dei simboli (etichettatura, esemplificazione e associazione). Questioni e prese di posizione politiche, eventi salienti, partiti/movimenti/fazioni politiche e personalità di spicco sono quindi soggetti per il framing e il contro-framing alla luce dei giudizi sulle nozioni del selec-torato. Esempi informativi sono le testimonianze di esperti per l’accusa e la difesa nel processo sulla brutalità della polizia di Rodney King (Goodwin 1994), e la politica della “riforma” della scuola pubblica a Nashville (Pride 1995).
Quando il selectorate è abbastanza uniforme nelle sue nozioni, i vincoli e i facilitatori sono piuttosto ovvi. I politici e gli attivisti competono per sembrare più in linea con le nozioni predominanti, e “smascherano” i rivali che si discostano da esse. Date le nozioni largamente diffuse sugli Stati Uniti sotto attacco terroristico e sugli impiegati governativi come fannulloni, era prevedibile che i politici avrebbero gareggiato per la paternità di un Dipartimento della Sicurezza Nazionale. Era anche poco sorprendente che quelli di loro che cercavano (p. 927) di far dipendere l’istituzione dalla fornitura di protezioni consolidate del servizio civile ai suoi dipendenti sarebbero stati oggetto di attacchi di parte e per la maggior parte avrebbero ceduto.
Un selettorato piuttosto equamente diviso tra gruppi di nozioni contrastanti richiede strategie e tattiche diverse per allentare il vincolo del dissenso. Immaginate un selettorato statunitense diviso tra possessori di nozioni molto diverse sul ruolo appropriato del governo, derivate da nozioni altrettanto diverse sulla buona famiglia (Lakoff 1996). I professionisti della politica pubblica possono quindi cercare di presentare le politiche in modi che raggruppano simboli ed etichette apparentemente incompatibili per fare appello simultaneamente a diversi gruppi di nozioni (per esempio, “conservatore compassionevole”). Possono impegnarsi in una politica di svolta rispetto all’uso seriale di diversi pacchetti simbolici che si rivolgono a uno o all’altro degli insiemi di nozioni in competizione. Possono anche cercare di creare un insieme sostitutivo di nozioni basate su costruzioni credibili di esperienze recenti che promettono di sostituire le nozioni in reciproca tensione con una “Terza Via” (come hanno fatto il presidente Clinton e il primo ministro Blair negli anni ’90). I politici, e non solo quelli delle società democratiche, hanno motivo di essere etnografi praticanti, o almeno di avere membri dello staff che lo sono.
Ulteriori complicazioni sorgono quando i politici devono fare appello ai selettori nazionali con una serie di nozioni e anche assicurarsi un trattamento favorevole da élite e selettori radicati in culture diverse. Questa doppia agenda può motivare le elite politiche a sviluppare un repertorio con più di un set di contenuti culturalmente appropriati. Possono metaforicamente (e a volte letteralmente) indossare diversi guardaroba (o dialetti) per trattare con i partiti locali, nazionali o stranieri. I senatori cosmopoliti del sud degli Stati Uniti sono noti per passare al dialetto regionale della loro circoscrizione quando parlano con i suoi membri. I voli da paesi non arabi verso l’Arabia Saudita poco prima dell’arrivo hanno spesso cittadini di ritorno di notevole levatura che coprono abiti euro-americani modaioli.
In una politica multiculturale e in un mondo internazionalizzato, i politici con più di un repertorio monoculturale possono essere avvantaggiati, almeno se le loro pratiche evitano di far scattare la conclusione che essi non sono realmente membri genuini e sinceri di nessuna delle culture pertinenti. Manifestare alcune caratteristiche di un’altra cultura può portare i suoi membri ad aspettarsi che quell’attore ne manifesti altre. Naturalmente, se i selettori di una cultura politica hanno nozioni negative su un’altra, ci sono rischi di “colpa per associazione”.8
La maggior parte delle politiche pubbliche e dei processi politici hanno origine in qualche agenzia burocratica o comunità epistemica professionale, e la maggior parte dipende per i timbri di approvazione (p. 928) (certificazione) e attuazione da uno o più uffici o comunità professionali. I decisori politici di alto livello e le loro politiche sono quindi abilitati e limitati da ciò che i membri di quei raggruppamenti ritengono essere le nozioni usate dai loro guardiani di carriera, e dalle loro convinzioni sui motivi (nozioni e fattori situazionali) su cui gli altri si basano per determinare premi o punizioni collettivi o individuali.9 Quando l’agenzia è data a un ufficio o a una professione con un distinto insieme di nozioni, è probabile che quell’insieme di nozioni sia privilegiato de jure o de facto. Alcune politiche e routine del processo politico sono quindi più abilitate e altre più limitate.
Dire che gli uffici e le professioni hanno “visioni del mondo”, “procedure operative standard”, “folklore” e pantheon di individui ed eventi esemplari è come dire che hanno una cultura. La centralità dell’appartenenza a quella cultura aumenta quando gli uffici e le professioni hanno teorie causa-effetto accettate e quasi deterministiche, criteri normativi di merito, alte barriere all’entrata e all’uscita, e identità inquadrate in termini di contrasto con altri uffici e professioni. Si consideri, per esempio, il protettivo “codice blu” di silenzio che i poliziotti statunitensi a volte usano quando vengono sfidati dai civili e dalle autorità civili, o le rivendicazioni di diritti speciali sul territorio fatte dagli “esperti di aree straniere” per tenere fuori i “generalisti” delle relazioni internazionali (Samuels e Weiner 1992). Un servizio di salute pubblica (per esempio i Centers for Disease Control) probabilmente tratterà il problema del bioterrorismo in modo diverso da un servizio di sicurezza interna (per esempio l’FBI). Gli economisti probabilmente tratteranno i problemi di inquinamento con un occhio ai meccanismi di mercato come le aste dei permessi, mentre gli avvocati potrebbero enfatizzare i meccanismi di regolamentazione come le sanzioni per la violazione dei limiti di emissione.
Supponiamo che un problema sia assegnato a due uffici con diverse nozioni consolidate, nozioni che includono il vedere l’altro come espansionista, inaffidabile, o meno competente. Le politiche che richiedono una generosa cooperazione sono vincolate, per esempio si pensi all’FBI e alla CIA anche se entrambe sono etichettate come appartenenti a un gruppo di appartenenza comune (la “Intelligence Community” statunitense). Una forma più sottile di costrizione si verifica quando qualche ruolo politico chiave viene assegnato a una “sottocultura” che esiste in modo di basso livello (ad esempio le unità degli affari civili nell’esercito americano) in un’organizzazione più grande la cui cultura è incentrata su missioni del tutto diverse (ad esempio la lotta alla guerra e la deterrenza). Non sorprende che l’assegnazione sia poi spesso seguita dalla fame di risorse e promozioni (ad esempio il destino degli agenti di polizia nel Servizio Immigrazione e Naturalizzazione degli Stati Uniti o INS; Weissinger 1996).
In ogni caso, per molti membri della maggior parte delle agenzie e degli uffici ci sono opinioni ampiamente condivise (“saggezza convenzionale”) su quale comportamento rilevante per la politica comporta rischi elevati. Queste opinioni possono o non possono essere trasparenti agli esterni, specialmente se si scontrano con le norme dichiarate tra i membri. Gli uffici e le professioni privilegiate (e in effetti la “gente comune”) faranno sforzi considerevoli per aggirare le enfasi e le direttive politiche che sembrano loro comportare tali rischi.
