3 Vindo a Termos Com Variedade
As leis gerais do comportamento político têm apelos óbvios. No entanto, a política pública em aplicação é menos geral do que uma questão específica em termos de quando e onde, para quem, as opções consideradas e as consequências das opções escolhidas. Assim, a maioria das leis gerais, sejam elas de escolha racional utilitarismo, ancoragem da teoria da perspectiva e aversão à perda (Levy 1997), ou filiação e identidade social (Sen 1977), fornecem apenas recipientes sem conteúdo operacional situacionalmente relevante.5 Aplicar os recipientes de utilidade, custos e benefícios envolve imputar o que os atores relevantes tratam como tendo mais ou menos utilidade, custo ou benefício. Imputações similares, preenchimento, são necessárias para se chegar a quais âncoras são usadas e perdas focadas, ou quais filiações sociais recebem grande peso.
As aplicações relevantes de tais leis envolvem o reconhecimento preciso do que os participantes puxam de seus contêineres para avaliar as relações de causa e efeito entre cursos alternativos de ação em uma situação e prováveis conseqüências. Uma rotulagem excessivamente geral e a-histórica faz pouco para iluminar porque é que alguma população se comporta como se comporta ou o que a levaria a agir de forma diferente. Considere a variedade de significados ligados em diferentes países às visitas de seus chefes de estado e cidadãos comuns a locais de memorial de vítimas de guerra, e ainda mais distinções entre interpretações indígenas e estrangeiras de tais atividades comemorativas (como na controvérsia nacional e internacional sobre o Santuário Yasukuni Shinto do Japão; Nelson 2003).
Uma necessidade semelhante de especificar o conteúdo em uso aplica-se para tornar informativas categorias culturais e sociais “clássicas” tão amplas como classe, raça, etnia, religião, nacionalidade, idade ou geração. Fazer isso muitas vezes revelará que a categoria pode ser um resumo útil de resultados agregados, mas não de muito o que tem a ver com a obtenção de mudanças nos resultados. Assim, Thompson e Wildavsky (1986) apelaram para uma mudança “da homogeneidade econômica para a heterogeneidade cultural na classificação das pessoas pobres”. Suponhamos que a categoria esteja sendo usada para antecipar como aqueles nela colocados irão responder a diferentes tratamentos ou intervenções políticas. Suponha ainda que os membros da categoria tenham mais de uma escolha comportamental aberta a eles durante o período de tempo em que uma política deve cumprir suas conseqüências desejadas. Por exemplo, no contexto das políticas de quarentena eleitoral dos EUA em relação à Cuba de Castro, importa (p. 924) se os eleitores relevantes na Flórida se consideram principalmente hispano-americanos ou cubano-americanos, e dão mais peso aos laços com parentes em Cuba ou a uma visão de mudança de regime lá.
Realizar as antecipações do formulador de políticas (votos cubano-americanos) depende, então, das “noções” dos alvos no que diz respeito: (a) a sua atribuição à categoria geral, ou a primazia de sua identidade, sobre as subdivisões da mesma e sobre outras categorias; e (b) suas “noções”, pois as levam a reconhecer e avaliar as alternativas abertas a eles como membros da categoria. Os alvos não são argilosos, mas atores intencionais dos quais o cumprimento passivo e as reações uniformes não são dadas. As diferenças de experiência (interpretadas) com instituições públicas particulares podem levar a diferentes noções gerais de eficácia no trato com instituições públicas e na participação na política em geral (como Soss 1999 encontrou para beneficiários de dois programas de redes de segurança social dos EUA administrados de forma contrastada). O conteúdo específico ainda será necessário, mesmo que seja verdade que estamos em uma era de novas e amplas categorias pós-industriais em substituição às “clássicas” (por exemplo, Clark e Hoffman-Martinot 1998; Inglehart 1990).
Ponha que o uso de categorias familiares decorre menos de uma intenção de moldar a ostensiva população alvo e mais de julgamentos sobre como terceiros (por exemplo, populações majoritárias, contribuintes, governos aliados) reagirão às invocações de um rótulo de categoria – por exemplo, “trapaceiros do bem-estar” ou “os pobres merecedores”, “terroristas” ou “combatentes da libertação”. As reacções de terceiros dependerão das suas “noções” sobre os membros da categoria alvo, em relação à situação saliente. Outras elites políticas, burocratas ou populações que podem recompensar ou punir o invocador podem usar noções muito diferentes daquelas da ostensiva população alvo. Quando o fazem, as políticas públicas podem produzir comportamentos e interpretações desejados por quase todos, menos por ela. O Patriot Act dos EUA após o 11 de Setembro teve um impacto menor sobre aqueles que cometeriam acções terroristas do que sobre a população em geral e uma série de agências governamentais. Isso tem alguma semelhança com o que Edelman (1977) tinha em mente quando avaliou os programas americanos de combate à pobreza como “palavras que têm sucesso e políticas que falham”
Falar sobre culturas ou subculturas em relação às políticas públicas geralmente decorre de uma imagem de um conjunto de pessoas cujas noções e ações relevantes diferem de algum conjunto histórico, existente ou imaginável de pessoas. As diferenças chamam a nossa atenção quando pensamos que elas restringem ou permitem algumas relativamente a outras políticas e processos políticos. A contribuição que tal conversa dará para a análise e conduta das políticas públicas depende da consciência das múltiplas dimensões da diferença que o mundo oferece e da amplitude e profundidade dos esforços para compreender como as diferenças particulares são aplicadas a situações específicas.
Culturas e subculturas e seus membros podem diferir nas dimensões da diferença que suas noções identificam. Podem diferir no número de distinções feitas em uma dada dimensão e na distância entre pontos de uma dimensão, por exemplo, sobre o que as diferenças religiosas ou étnicas tornam um casamento misto. Podem diferir no valor que atribuem ao facto de serem diferentes ou mesmo únicos. Podem diferir na forma como as situações determinam a importância de algum aspecto da diferença. Podem diferir no que são (p. 925) marcadores chave (significantes) de qualquer uma destas facetas de diferença. Eles podem diferir no que são considerados como correlatos de aspectos de diferença comumente identificados em termos de comportamento, capacidade, intenção e valor normativo. E, claro, eles podem diferir no grau em que suas crenças sobre como eles são diferentes dos outros e outros diferentes deles são compartilhados por esses outros.
Qualquer que seja o conteúdo cultural ou subcultural nesses aspectos, ele não é completamente fixo se a própria experiência dos membros está mudando. No entanto, num contexto de pré-existente variedade de noções e contexto material saliente, as populações podem ver essa mudança como sendo de um tipo de experiência muito diferente. Assim, a mudança na política social dos Estados Unidos de “bem-estar” para “trabalho” pode parecer, para aqueles que não participam de tais programas, uma oferta bem intencionada de um caminho para uma vida melhor. Ao mesmo tempo, alguns participantes vêem isso como um movimento mal intencionado para “enfiar pela garganta abaixo” escolhas duras entre criação e trabalho, ou educação e renda (como com empregos de fast-food em tempo parcial para adolescentes de cor de Oakland; Stack 2001).
As pessoas chegam a qualquer situação política em particular com um estoque de noções sobre o grau e a natureza da variedade relevante com base em suas experiências anteriores, reais ou virtuais (incluindo socialização, história aceita, aprendizagem acadêmica). Assim, Grammig (2002, 56) relata que um projeto de assistência ao desenvolvimento foi para especialistas de diferentes nacionalidades “uma concha vazia que cada participante preencheu com seu próprio significado”. O que se aprende sobre quem geralmente resulta de julgamentos anteriores sobre a importância de uma cultura ou subcultura e curiosidade suficiente para inquirir sobre ela. É mais provável que tenhamos elaborado perfis de outros com os quais já lidamos antes e que já tenhamos tratado como importantes, e é menos provável que tenhamos tais perfis sobre aqueles que raramente se encontram ou pensam que não possuem riqueza, poder coercitivo, status ou rectidão. É claro que os actores dos sistemas políticos e das questões políticas são heterogéneos em termos de quem eles encontraram e trataram como importantes. Em suma, quais e quantas diferenças são reconhecidas (ou negadas) são questões políticas e culturais. As políticas públicas moldam e são moldadas por esses reconhecimentos, especialmente no que diz respeito ao processamento de experiências reais em precedentes interpretativos, máximas, fábulas e advertências relacionadas à noção.
Felizmente, uma série de tendências frequentemente pensadas como tendências gerais para as políticas públicas impedem a variedade, e favorecem a diminuição da mesma. Considere três suposições bastante comuns: (1) a política pública ceteris paribus tenta manter as coisas simples para evitar sobrecarga; (2) os políticos tentam permanecer em boa posição com seus seletores; e (3) os agentes burocráticos tentam parecer bons para aqueles que podem afetar suas carreiras e recursos de agência.
Coisas simples funcionam contra atender a uma pletora de diferenças que lançariam dúvidas sobre políticas de “tamanho único”. Favorece atribuir a atos verbais ou físicos aparentemente similares um significado padrão, e intenção e efeito similares. É muito mais fácil tratar todos os beneficiários da assistência social como tendo visões semelhantes do trabalho, ou todos os muçulmanos como tendo noções semelhantes do que é ser um “bom muçulmano”. É muito mais fácil interpretar as razões para as más notas por parte dos homens afro-americanos como se se tratasse de factores que explicariam as más notas por parte dos homens caucasianos ou asiáticos. É muito mais fácil interpretar um “sim” audível, um sorriso, ou mesmo apelos de admiradores em diferentes países (p. 926) para uma “Marinha forte” (Booth 1979, 80-1) como significando o que eles significam para nós quando nos envolvemos em tais actos. Um esforço determinado de pensar e agir de outra forma agravaria o trabalho envolvido na formação, implementação e avaliação de políticas públicas.
Desde que as políticas públicas raramente são um fenômeno de “ator unitário”, geralmente envolve atingir (ou pelo menos assumir) relações de alguma forma cooperativas e comunicativas entre pessoas e grupos com noções menos que idênticas. Se não puder ser evitado, pode aparentemente ser facilitado por uma ênfase em lidar com pessoas e grupos que parecem menos diferentes da sua própria cultura ou subcultura. Por exemplo, um diretor aposentado da CIA perfilou para mim um líder substituto desejável em um país islâmico como alguém que “veste roupas ocidentais, bebe uísque, fala inglês”. A legitimidade política com os eleitorados indígenas pode ser desprezada.
É claro que algumas afirmações de diferença podem permitir políticas que as noções prevalecentes na cultura política adotada seriam consideradas moralmente ilegítimas ou pragmaticamente contraproducentes. Se outros são intrinsecamente diferentes nas formas que ameaçam a nossa cultura e as suas políticas e processos políticos preferidos, vale tudo (ou pelo menos quase tudo), por exemplo, o tratamento americano de alguns prisioneiros iraquianos e afegãos. Nesses casos, o que se torna constrangido são as políticas que tratam membros de contra-culturas ou “civilizações” em confronto como nossas noções proclamadas nos fariam tratar membros de culturas semelhantes.6 Em suas versões menos estressantes culturalmente e fisicamente duras, isso faz com que as políticas neguem a existência através da invisibilidade construída (o líder da turnê israelense que disse, “a população de Israel é de três milhões de judeus”). Em suas versões muitas vezes mais estressantes culturalmente e fisicamente brutais, isso pode permitir políticas de genocídio, limpeza étnica e terrorismo estatal e não estatal (por exemplo, Sluka 2000).
Políticos sensíveis ao eleitorado (ou seja, aqueles particularmente suscetíveis de ganhar e manter o poder) são constrangidos e capacitados pelas noções usadas por seus seletos. Eles tendem a acomodar-se mais ou menos proativamente a eles ou reflexivamente quando eles também detêm essas noções ou por atos conscientemente oportunistas de manipulação de símbolos (etiquetagem, exemplificação e associação). Questões e posturas políticas, eventos salientes, partidos/movimentos/facções políticas e personalidades proeminentes são então sujeitos de enquadramento e contra-enquadramento à luz de julgamentos sobre as noções de selecção do eleitorado. Exemplos informativos são o depoimento de testemunhas especializadas para a acusação e defesa no julgamento de brutalidade policial de Rodney King (Goodwin 1994), e a política de “reforma” da escola pública em Nashville (Pride 1995).
Quando o seletorado é bastante uniforme em suas noções, os constrangimentos e facilitadores são bastante óbvios. Políticos e ativistas competem para parecer encaixar melhor com noções predominantes, e “expor” rivais como se desviando deles. Dadas as noções amplamente difundidas de um EUA sob ataque terrorista e de funcionários do governo como sendo folgados, era previsível que os políticos competissem pela autoria de um Departamento de Segurança Interna. Também não era surpreendente que aqueles que tentavam (p. 927) fazer com que o estabelecimento dependesse do fornecimento de proteções estabelecidas da função pública a seus funcionários ficassem sob ataque partidário e, na maioria das vezes, dobrassem.
Um seleto grupo bastante dividido entre conjuntos de noções conflitantes exige estratégias e táticas diferentes para relaxar o constrangimento do dissenso. Imagine um seletorado americano dividido entre detentores de noções muito diferentes sobre o papel adequado do governo derivado de noções igualmente diferentes sobre a boa família (Lakoff 1996). Os praticantes de políticas públicas podem então buscar políticas de forma a agrupar símbolos e rótulos aparentemente incompatíveis para apelar simultaneamente a vários conjuntos de noções (por exemplo, “conservador compassivo”). Eles podem se engajar em políticas que se relacionam com o uso em série de diferentes pacotes simbólicos que atendem a um ou outro dos conjuntos de noções concorrentes. Podem até procurar criar um conjunto de noções de substituição baseado em construções credíveis da experiência recente que prometem substituir noções em tensão mútua por uma “Terceira Via” (como fizeram o Presidente Clinton e o Primeiro-Ministro Blair nos anos 90). Os políticos, e não apenas os das sociedades democráticas, têm razões para serem etnógrafos praticantes, ou pelo menos para terem funcionários que são.
Outras complicações surgem quando os políticos têm de apelar para os grupos de selecção nacionais com um conjunto de noções e também assegurar um tratamento favorável por parte das elites e dos grupos de selecção incorporados em diferentes culturas. Essa dupla agenda pode motivar as elites políticas a desenvolver um repertório com mais de um conjunto de conteúdos culturalmente apropriados. Elas podem metaforicamente (e às vezes literalmente) usar diferentes guarda-roupas (ou dialetos) para lidar com partidos locais, nacionais ou estrangeiros. Sabe-se que os senadores cosmopolitas do sul dos EUA mudam para o dialeto regional do seu eleitorado quando falam com os seus membros. Os voos de países não árabes para a Arábia Saudita, pouco antes da chegada, têm frequentemente cidadãos que regressam com roupas euro-americanas de qualidade considerável, cobrindo o modismo.
Numa política multicultural e num mundo internacionalizado, os políticos com mais do que um repertório monocultural podem ser favorecidos – pelo menos se as suas práticas evitarem tirar conclusões de que não são realmente membros genuínos e sinceros de nenhuma das culturas pertinentes. Manifestar algumas características de outra cultura pode levar seus membros a esperar que esse ator manifeste outras. A desilusão pode seguir-se, e acusações de “má fé “7 . É claro que, se os seletos em uma cultura política têm noções negativas sobre outra, há riscos de “culpa por associação “8
As políticas e processos políticos mais públicos têm origem em alguma agência burocrática ou comunidade epistêmica profissional, e a maioria depende de selos de aprovação (p. 928) (certificação) e implementação em um ou mais bureau ou comunidades profissionais. Os principais formuladores de políticas e suas políticas são então habilitados e limitados pelo que os membros desses grupos consideram ser as noções usadas por seus guardiões de carreira, e por suas convicções sobre os fundamentos (noções e gatilhos situacionais) com os quais outros contam para determinar recompensas ou punições coletivas ou individuais.9 Quando a agência é dada a um bureau ou profissão com um conjunto distinto de noções, as chances são que esse conjunto de noções seja privilegiado de jure ou de fato. Algumas políticas e rotinas de processos políticos são então mais capacitadas e algumas mais restritas.
Dizer que gabinetes e profissões têm “visões de mundo”, “procedimentos operacionais padrão”, “folclore” e panteões de indivíduos e eventos exemplares é dizer que eles têm uma cultura. A centralidade da pertença a essa cultura se consolida quando os escritórios e as profissões aceitam teorias de causa e efeito quase deterministas, critérios normativos de mérito, altas barreiras à entrada e saída e identidades enquadradas em termos de contrastes com outros escritórios e profissões. Considere, por exemplo, o “código azul” protetor do silêncio que os policiais americanos às vezes usam quando desafiados por civis e autoridades civis, ou as reivindicações de direitos especiais sobre o território feitas por “especialistas da área estrangeira” para manter fora as relações internacionais “generalistas” (Samuels e Weiner 1992). Um serviço de saúde pública (por exemplo, os Centros de Controle de Doenças) provavelmente tratará o problema do bioterrorismo de forma diferente de um serviço de segurança nacional (por exemplo, o FBI). É provável que os economistas tratem os problemas de poluição mais de acordo com os mecanismos de mercado, como leilões de licenças, enquanto os advogados podem enfatizar mecanismos regulatórios, como penalidades por violação de limites de emissão.
Se um problema for atribuído a dois escritórios com noções estabelecidas diferentes, noções que incluem ver um ao outro como sendo expansionista, não confiável, ou rival menos competente. As políticas que requerem uma cooperação generosa são limitadas, por exemplo, pensar no FBI e na CIA, mesmo que ambos sejam rotulados como pertencentes a um grupo comum de membros (a “Intelligence Community” dos EUA). Uma forma mais subtil de restrição ocorre quando algum papel político chave é atribuído a uma “subcultura” que existe de uma forma de baixo estatuto (por exemplo, unidades de assuntos civis no exército dos EUA) numa organização maior cuja cultura se centra em missões bastante diferentes (por exemplo, combate à guerra e dissuasão). Sem surpresas, a missão é então frequentemente seguida pela fome de recursos e promoção (por exemplo, o destino dos agentes de execução no Serviço de Imigração e Naturalização dos EUA ou INS; Weissinger 1996).
Em qualquer caso, para muitos membros da maioria das agências e gabinetes existem opiniões amplamente difundidas (“sabedoria convencional”) sobre qual comportamento relevante em termos de política carrega altos riscos. Essas opiniões podem ou não ser transparentes para estranhos, especialmente se entrarem em conflito com as normas declaradas entre os membros. Os gabinetes e profissões privilegiadas (e mesmo “pessoas comuns”) farão um esforço considerável para contornar as ênfases e diretrizes políticas que lhes parecem representar tais riscos.
