3 Coming to Terms With Variety
Legile generale ale comportamentului politic au atracții evidente. Cu toate acestea, politica publică în aplicare este mai puțin o chestiune generală, cât una specifică în ceea ce privește când și unde, cui, opțiunile luate în considerare și consecințele opțiunilor alese. În consecință, majoritatea legilor generale, fie că este vorba de utilitarismul alegerii raționale, de ancorarea în teoria perspectivei și de aversiunea față de pierderi (Levy 1997), sau de afilierea și identitatea socială (Sen 1977), oferă doar recipiente lipsite de conținut operațional relevant din punct de vedere situațional.5 Aplicarea recipientelor de utilitate, costuri și beneficii implică imputarea a ceea ce actorii relevanți tratează ca având mai multă sau mai puțină utilitate, costuri sau beneficii. Imputări similare, de completare, sunt necesare pentru a ajunge la ce ancore sunt folosite și la ce pierderi se concentrează, sau la ce afilieri sociale li se acordă o mare importanță.
Aplicațiile relevante din punct de vedere politic ale unor astfel de legi implică recunoașterea cu acuratețe a ceea ce participanții extrag din containerele lor pentru a evalua relațiile de cauză și efect dintre cursurile alternative de acțiune într-o situație și consecințele probabile. Etichetarea excesiv de generală și aistorică nu face prea multe pentru a ilumina de ce o anumită populație se comportă așa cum o face sau ce ar putea să o determine să acționeze diferit. Luați în considerare varietatea de semnificații atașate în diferite țări vizitelor șefilor lor de stat și cetățenilor obișnuiți la locurile de comemorare a victimelor de război și chiar mai multe distincții între interpretările indigene și străine ale unor astfel de activități comemorative (ca în cazul controversei interne și internaționale cu privire la sanctuarul Yasukuni Shinto din Japonia; Nelson 2003).
O nevoie similară de a specifica conținutul în utilizare se aplică pentru a face informative categorii culturale și sociale „clasice” atât de largi precum clasa, rasa, etnia, religia, naționalitatea, vârsta sau generația. Făcând acest lucru, se va descoperi adesea că categoria poate fi un rezumat util al rezultatelor agregate, dar nu și al multor aspecte care influențează obținerea de schimbări în rezultate. Astfel, Thompson și Wildavsky (1986) au solicitat o trecere „de la omogenitatea economică la eterogenitatea culturală în clasificarea persoanelor sărace”. Să presupunem că această categorie este utilizată pentru a anticipa modul în care cei plasați în ea vor reacționa la diferite tratamente sau intervenții politice. Să presupunem, de asemenea, că membrii categoriei au la dispoziție mai mult de o alegere comportamentală pe parcursul perioadei de timp în care se presupune că o politică va avea consecințele dorite. De exemplu, în contextul politicilor de carantină legate de alegerile din SUA față de Cuba lui Castro, contează (p. 924) dacă alegătorii relevanți din Florida se consideră în primul rând hispano-americani sau cubanezo-americani și acordă mai multă importanță legăturilor cu rudele din Cuba sau unei viziuni de schimbare a regimului de acolo.
Realizarea anticipărilor elaboratorului de politici (voturile cubanezo-americanilor) depinde atunci de „noțiunile” țintelor cu privire la: (a) apartenența sau primatul identitar pe care aceștia îl acordă categoriei generale față de subdiviziunile acesteia și față de alte categorii; și (b) „noțiunile” lor, așa cum îi determină să recunoască și să evalueze alternativele care li se deschid ca membri ai categoriei. Țintele nu sunt lut, ci actori intenționați, din partea cărora conformitatea pasivă și reacțiile uniforme nu sunt date de la sine. Diferențele în ceea ce privește experiența (interpretată) cu anumite instituții publice pot conduce la noțiuni generale diferite de eficacitate în relația cu instituțiile publice și în participarea la politică în general (așa cum a constatat Soss 1999 în cazul beneficiarilor a două programe americane de plasă de siguranță socială care furnizează bani, administrate în moduri contrastante). Conținutul specific va fi în continuare necesar chiar dacă sunt adevărate afirmațiile conform cărora ne aflăm într-o eră a unor categorii generale noi, post-industriale, care le înlocuiesc pe cele „clasice” (de exemplu, Clark și Hoffman-Martinot 1998; Inglehart 1990).
Să presupunem că utilizarea categoriilor cunoscute rezultă mai puțin din intenția de a modela populația țintă aparentă și mai mult din judecăți despre modul în care părțile terțe (de exemplu, populațiile majoritare, contribuabilii, guvernele aliate) vor reacționa la invocarea unei etichete de categorie – de exemplu, „trișorii de bunăstare” sau „săracii care merită”, „teroriștii” sau „luptătorii pentru eliberare”. Reacțiile părților terțe vor depinde de „noțiunile” pe care le au despre membrii categoriei vizate în raport cu situația proeminentă. Alte elite politice, birocrați sau populații care îl pot recompensa sau pedepsi pe cel care invocă pot folosi noțiuni mult diferite de cele ale populației țintă aparentă. Atunci când o fac, politicile publice pot produce comportamente și interpretări dorite de aproape toată lumea, cu excepția acestuia. Se poate spune că USA Patriot Act de după 11 septembrie 2001 a avut un impact mai puțin asupra celor care ar comite acțiuni teroriste decât asupra populației generale și a unei serii de agenții guvernamentale. Acest lucru seamănă într-o oarecare măsură cu ceea ce Edelman (1977) a avut în vedere atunci când a evaluat programele americane anti-sărăcie ca fiind „cuvinte care reușesc și politici care eșuează.”
Discuțiile despre culturi sau subculturi în legătură cu politicile publice rezultă de obicei dintr-o imagine a unui set de oameni ale căror noțiuni și acțiuni relevante diferă de un anumit set istoric, existent sau imaginabil de oameni. Diferențele ne atrag atenția atunci când credem că ele constrâng sau permit anumite politici și procese politice în raport cu alte politici și procese politice. Contribuția pe care o va avea o astfel de discuție la analiza și conducerea politicilor publice depinde de conștientizarea multiplelor dimensiuni ale diferenței pe care lumea le oferă și de amploarea și profunzimea eforturilor de a înțelege cum anumite diferențe se aplică în situații specifice.
Culturile și subculturile și membrii lor pot diferi în dimensiunile diferenței pe care noțiunile lor le identifică. Ele pot diferi în ceea ce privește numărul de distincții făcute pe o anumită dimensiune și distanța dintre punctele de pe o dimensiune, de exemplu, cu privire la ce diferențe religioase sau etnice fac ca o căsătorie să fie mixtă. Aceștia pot diferi în ceea ce privește valoarea pe care o acordă faptului de a fi diferit sau chiar unic. Ele pot diferi în modul în care situațiile determină importanța unui anumit aspect al diferenței. Ei pot diferi în ceea ce privește care sunt (p. 925) markerii (semnificanții) cheie ai oricăreia dintre aceste fațete ale diferenței. Ele pot diferi în ceea ce se consideră a fi corelațiile aspectelor de diferență identificate în mod obișnuit în ceea ce privește comportamentul, capacitatea, intenția și valoarea normativă. Și, bineînțeles, ei pot diferi în măsura în care convingerile lor despre modul în care sunt diferiți de ceilalți și de ceilalți diferiți de ei sunt împărtășite de acei alții.
Cu oricare ar fi conținutul cultural sau subcultural în aceste privințe, acesta nu este complet fixat dacă experiența membrilor este ea însăși în schimbare. Cu toate acestea, într-un context de varietate preexistentă de noțiuni și de context material proeminent, populațiile pot considera că această schimbare echivalează cu un tip de experiență foarte diferit. Astfel, trecerea în politica socială din SUA de la „asistență socială” la „workfare” poate părea, pentru cei care nu participă la astfel de programe, ca o ofertă bine intenționată a unei căi spre o viață mai bună. În același timp, unii participanți o văd ca pe o mișcare rău intenționată de a le „băga pe gât” alegeri dure între creșterea copiilor și muncă, sau între educație și venit (ca în cazul locurilor de muncă part-time la fast-food pentru adolescenții de culoare din Oakland; Stack 2001).
Oamenii ajung în orice situație politică particulară cu un stoc de noțiuni despre gradul și natura varietății relevante, bazate pe experiențele lor anterioare reale sau virtuale (inclusiv socializarea, istoria acceptată, învățarea academică). Astfel, Grammig (2002, 56) relatează că un proiect de asistență pentru dezvoltare a fost pentru experții de naționalități diferite „o cochilie goală pe care fiecare participant a umplut-o cu propriul său înțeles”. Ceea ce se învață despre cine rezultă, de obicei, din judecăți prealabile cu privire la importanța unei culturi sau a unei subculturi și dintr-o curiozitate suficientă pentru a se interesa despre aceasta. Este mai probabil să avem profiluri elaborate ale altora cu care am mai avut de-a face și pe care i-am tratat anterior ca fiind importanți, și mai puțin probabil să avem astfel de profiluri despre cei pe care i-am întâlnit rar sau despre care am considerat că sunt lipsiți de bogăție, putere coercitivă, statut sau corectitudine. Bineînțeles că actorii din sistemele de politici și problemele de politici sunt o mulțime eterogenă în ceea ce privește persoanele pe care le-au întâlnit și le-au tratat ca fiind importante. În concluzie, care și câte diferențe sunt recunoscute (sau negate) sunt chestiuni politice și culturale. Politicile publice modelează și sunt modelate de aceste recunoașteri, în special în ceea ce privește procesarea experiențelor reale în precedente interpretative legate de noțiuni, maxime, fabule și avertismente.
Din păcate, o serie de tendințe adesea considerate generale pentru politicile publice stau în calea confruntării cu varietatea și favorizează minimalizarea acesteia. Luați în considerare trei ipoteze destul de comune: (1) ceteris paribus, politica publică încearcă să mențină lucrurile simple pentru a evita supraîncărcarea; (2) politicienii încearcă să rămână în relații bune cu alegătorii lor; și (3) agenții birocratici încearcă să dea bine în fața celor care le pot afecta cariera și resursele agenției.
Menținerea lucrurilor simple funcționează împotriva atenției la o multitudine de diferențe care ar pune sub semnul întrebării politicile „one size fits all”. Aceasta favorizează atribuirea unor acte verbale sau fizice aparent similare a unui înțeles standard, precum și a unei intenții și efecte similare. Este mult mai ușor să tratăm toți beneficiarii de ajutor social ca având o viziune similară asupra muncii, sau toți musulmanii ca având noțiuni similare despre ceea ce presupune să fii un „bun musulman”. Este mult mai ușor să interpretăm motivele pentru notele slabe ale bărbaților afro-americani ca fiind urmarea unor factori care ar explica notele slabe ale bărbaților caucazieni sau asiatici. Este mult mai ușor să interpretăm un „da” audibil, un zâmbet sau chiar apelurile amiralilor din diferite (p. 926) țări pentru o „Marină puternică” (Booth 1979, 80-1) ca însemnând ceea ce înseamnă pentru noi atunci când ne angajăm în astfel de acte. Un efort hotărât de a gândi și de a acționa altfel ar agrava munca implicată în formarea, implementarea și evaluarea politicilor publice.
Din moment ce politica publică este rareori un fenomen de „actor unitar”, ea implică de obicei realizarea (sau cel puțin asumarea) unor relații oarecum cooperative și comunicative între oameni și grupuri cu noțiuni mai puțin identice. Dacă nu poate fi evitată, se pare că poate fi facilitată prin accentul pus pe relaționarea cu persoane și grupuri care par mai puțin diferite de propria cultură sau subcultură. De exemplu, un director pensionat al CIA mi-a făcut profilul unui lider de înlocuire dezirabil într-o țară islamică ca fiind cineva care „poartă haine occidentale, bea whisky, vorbește engleza”. Legitimitatea politică în fața alegătorilor autohtoni poate fi neglijată.
Desigur, unele afirmații tranșante ale diferenței pot permite politici pe care noțiunile predominante în cultura politică de adoptare le-ar considera altfel nelegitime din punct de vedere moral sau contraproductive din punct de vedere pragmatic. Dacă alții sunt inerent diferiți în moduri care amenință cultura noastră și politicile și procesele politice preferate de aceasta, orice (sau cel puțin aproape orice) este permis, de exemplu, tratamentul american al unor deținuți irakieni și afgani. În astfel de cazuri, ceea ce devine constrâns sunt politicile care îi tratează pe membrii contra-culturilor sau ai „civilizațiilor” aflate în conflict, așa cum noțiunile noastre proclamate ne-ar face să îi tratăm pe ceilalți membri ai culturii.6 În versiunile sale mai puțin stresante din punct de vedere cultural și mai puțin dure din punct de vedere fizic, acest lucru se traduce prin politici care neagă existența prin invizibilitatea construită (liderul turistic israelian care a spus: „populația Israelului este de trei milioane de evrei”). În versiunile sale adesea mai stresante din punct de vedere cultural și mai brutale din punct de vedere fizic, aceasta poate permite politici de genocid, purificare etnică și terorism de stat și non-statal (de exemplu, Sluka 2000).
Politicienii sensibili la selectorat (adică cei care au o probabilitate deosebită de a obține și de a se menține la putere) sunt constrânși și abilitați de noțiunile folosite de selectoratele lor. Ei tind să se acomodeze mai mult sau mai puțin proactiv la acestea, fie în mod reflex, atunci când și ei dețin acele noțiuni, fie prin acte conștient oportuniste de manipulare a simbolurilor (etichetare, exemplificare și asociere). Problemele și pozițiile politice, evenimentele importante, partidele/mișcările/facțiunile politice și personalitățile proeminente sunt apoi subiecte de încadrare și contraîncadrare în lumina judecăților despre noțiunile selec-toratului. Exemple informative sunt mărturiile martorilor experți ai acuzării și ai apărării în procesul de brutalitate polițienească Rodney King (Goodwin 1994) și politica de „reformă” a școlii publice din Nashville (Pride 1995).
Când selectoratul este destul de uniform în noțiunile sale, constrângerile și factorii favorizanți sunt destul de evidenți. Politicienii și activiștii concurează pentru a părea că se potrivesc cel mai bine cu noțiunile predominante și își „expun” rivalii ca deviind de la ele. Având în vedere noțiunile larg răspândite despre SUA sub atac terorist și despre angajații guvernamentali ca fiind niște leneși, era previzibil ca politicienii să concureze pentru a fi autorii unui Departament de Securitate Internă. De asemenea, nu era deloc surprinzător faptul că aceia dintre ei care încercau (p. 927) să condiționeze înființarea de furnizarea de protecții consacrate ale funcției publice pentru angajații săi ar fi fost atacați de partizanat și, în cea mai mare parte, ar fi cedat.
Un selectorat împărțit mai degrabă în mod egal între seturi de noțiuni aflate în conflict necesită strategii și tactici diferite pentru a relaxa constrângerea disensului. Imaginați-vă un selectorat american împărțit între deținătorii unor noțiuni foarte diferite despre rolul adecvat al guvernului derivat din noțiuni la fel de diferite despre familia bună (Lakoff 1996). Practicienii din domeniul politicilor publice ar putea căuta atunci să formuleze politicile în moduri care să reunească simboluri și etichete aparent incompatibile pentru a face apel simultan la mai multe seturi de noțiuni (de exemplu, „conservator din compasiune”). Aceștia se pot angaja în adoptarea de politici în ceea ce privește utilizarea în serie a diferitelor pachete simbolice care răspund unuia sau altuia dintre seturile de noțiuni concurente. Aceștia pot chiar să încerce să creeze un set de noțiuni de înlocuire bazat pe construcții credibile ale experienței recente, care promit să înlocuiască noțiunile aflate în tensiune reciprocă cu o „a treia cale” (așa cum au făcut președintele Clinton și prim-ministrul Blair în anii 1990). Politicienii, și nu doar cei din societățile democratice, au motive să fie etnografi practicanți, sau cel puțin să aibă membri ai staff-ului care să fie astfel.
Complicații suplimentare apar atunci când politicienii trebuie să apeleze la selec-torate interne cu un set de noțiuni și, de asemenea, să se asigure un tratament favorabil din partea elitelor și selectoriilor încorporate în culturi diferite. Această agendă dublă poate motiva elitele politice să dezvolte un repertoriu cu mai mult de un set de conținut adecvat din punct de vedere cultural. Ele pot îmbrăca metaforic (și uneori chiar la propriu) garderobe (sau dialecte) diferite pentru relațiile cu părțile locale, naționale sau străine. Se știe că senatorii cosmopoliți din sudul SUA trec la dialectul regional al circumscripției lor electorale atunci când vorbesc cu membrii acesteia. Zborurile din țările non-arabe către Arabia Saudită, cu puțin timp înainte de sosire, au adesea cetățeni de rang considerabil care se întorc în țară, acoperindu-și hainele modeste euro-americane.
Într-o politică multiculturală și într-o lume internaționalizată, politicienii care au mai mult decât un repertoriu monocultural pot fi avantajați – cel puțin dacă practicile lor evită să declanșeze concluzii că nu sunt cu adevărat membri autentici și sinceri ai nici uneia dintre culturile relevante. Manifestarea unor caracteristici ale unei alte culturi îi poate determina pe membrii acesteia să se aștepte ca acel actor să manifeste și altele. Pot urma dezamăgiri și acuzații de „rea-credință”.7 Desigur, dacă selectorii dintr-o cultură politică au noțiuni negative despre o altă cultură, există riscuri de „vinovăție prin asociere”.8
Majoritatea politicilor publice și a proceselor politice își au originea într-o anumită agenție birocratică sau comunitate epistemică profesională, iar cele mai multe dintre ele depind pentru ștampilele de aprobare (p. 928) (certificare) și implementare de unul sau mai multe birouri sau comunități profesionale. Factorii de decizie politică de vârf și politicile lor sunt apoi abilitați și constrânși de ceea ce membrii acestor grupări consideră a fi noțiunile utilizate de către cei care le supraveghează cariera, precum și de convingerile lor cu privire la motivele (noțiuni și factori declanșatori situaționali) pe care alții se bazează pentru a determina recompensele sau pedepsele colective sau individuale.9 Atunci când agenția este acordată unui birou sau unei profesii cu un set distinct de noțiuni, există șanse ca acel set de noțiuni să fie privilegiat de jure sau de facto. Unele politici și anumite rutine ale procesului de elaborare a politicilor sunt atunci mai abilitate, iar altele mai constrânse.
Să spunem că birourile și profesiile au „viziuni asupra lumii”, „proceduri standard de operare”, „folclor” și panteoane de persoane și evenimente exemplare înseamnă să spunem că au o cultură. Centralitatea apartenenței la această cultură crește atunci când birourile și profesiile au teorii cauză-efect acceptate și aproape deterministe, criterii normative de merit, bariere ridicate la intrare și ieșire și identități încadrate în termeni de contraste cu alte birouri și profesii. Luați în considerare, de exemplu, „codul albastru” de protecție al tăcerii pe care polițiștii americani îl folosesc uneori atunci când sunt provocați de civili și autorități civile, sau pretențiile la drepturi speciale de teritoriu formulate de „experții în domenii străine” pentru a ține la distanță „generaliștii” din domeniul relațiilor internaționale (Samuels și Weiner 1992). Este probabil ca un serviciu de sănătate publică (de exemplu, Centrele pentru Controlul Bolilor) să trateze problema bioterorismului în mod diferit față de un serviciu de securitate internă (de exemplu, FBI). Economiștii vor trata probabil problemele de poluare mai mult cu ochii pe mecanismele de piață, cum ar fi licitațiile de permise, în timp ce avocații ar putea pune accentul pe mecanismele de reglementare, cum ar fi sancțiunile pentru încălcarea plafoanelor de emisie.
Să presupunem că o problemă este atribuită la două birouri cu noțiuni stabilite diferite, noțiuni care includ considerarea celuilalt ca fiind expansionist, nedemn de încredere sau rival mai puțin competent. Politicile care necesită o cooperare generoasă sunt constrânse, de exemplu, gândiți-vă la FBI și CIA, chiar dacă ambele sunt etichetate ca aparținând unui grup comun de membri (comunitatea de informații din SUA, „Intelligence Community”). O formă mai subtilă de constrângere apare atunci când un anumit rol politic cheie este atribuit unei „subculturi” care există într-un mod cu statut scăzut (de exemplu, unitățile de afaceri civile din cadrul armatei americane) într-o organizație mai mare a cărei cultură este centrată pe misiuni cu totul diferite (de exemplu, lupta împotriva războiului și descurajarea). Nu este surprinzător faptul că repartizarea este apoi urmată adesea de foamete de resurse și de promovare (de exemplu, soarta agenților de aplicare a legii din cadrul Serviciului de Imigrare și Naturalizare al SUA sau INS; Weissinger 1996).
În orice caz, pentru mulți membri ai majorității agențiilor și birourilor există opinii larg răspândite („înțelepciune convențională”) cu privire la ce comportament relevant pentru politici implică riscuri ridicate. Aceste puncte de vedere pot fi sau nu transparente pentru cei din afară, mai ales dacă intră în conflict cu normele declarate în rândul membrilor. Birourile și profesiile privilegiate (și, într-adevăr, „oamenii obișnuiți”) vor depune eforturi considerabile pentru a ocoli accentele și directivele politice care li se pare că prezintă astfel de riscuri.
.
