3 Att komma till rätta med mångfalden
Allmänna lagar om politiskt beteende är uppenbart lockande. Men den offentliga politiken är i sin tillämpning mindre en allmän än en specifik fråga när det gäller när och var, vem till vem, vilka alternativ som övervägs och konsekvenserna av de valda alternativen. Följaktligen tillhandahåller de flesta allmänna lagar, oavsett om de handlar om utilitarism med rationella val, förankring i prospektteorin och förlustaversion (Levy 1997) eller social tillhörighet och identitet (Sen 1977), endast behållare som saknar ett situationsrelevant operativt innehåll.5 Att tillämpa behållarna för nytta, kostnader och förmåner innebär att man måste tillskriva de relevanta aktörerna vad de betraktar som mer eller mindre nytta, kostnader eller förmåner. Liknande tillskrivningar, fyllning, krävs för att få fram vilka förankringar som används och förluster som fokuseras på, eller vilka sociala tillhörigheter som ges stor vikt.
Politiskt relevanta tillämpningar av sådana lagar innebär att man noggrant känner igen vad deltagarna hämtar från sina behållare för att bedöma orsaks- och verkansrelationer mellan alternativa handlingsalternativ i en situation och sannolika konsekvenser. Alltför allmänna, ahistoriska etiketteringar bidrar föga till att belysa varför en viss population beter sig som den gör eller vad som skulle få den att agera annorlunda. Tänk på den mångfald av betydelser som i olika länder knyts till statsledares och vanliga medborgares besök på minnesplatser för krigsoffer, och ännu fler skillnader mellan inhemska och utländska tolkningar av sådana minnesaktiviteter (som i den inhemska och internationella kontroversen om Japans Yasukuni shintohelgedom; Nelson 2003).
Ett liknande behov av att specificera innehållet i användningen gäller för att göra informativa sådana breda ”klassiska” kulturella och sociala kategorier som klass, ras, etnicitet, religion, nationalitet, ålder eller generation informativa. Om man gör det kommer det ofta att avslöja att kategorin kan vara en användbar sammanfattning av aggregerade resultat, men inte av mycket som har betydelse för att uppnå förändringar i resultaten. Thompson och Wildavsky (1986) krävde därför ett skifte ”från ekonomisk homogenitet till kulturell heterogenitet i klassificeringen av fattiga människor”. Anta att kategorin används för att förutse hur de som placeras i den kommer att reagera på olika politiska behandlingar eller insatser. Anta vidare att medlemmarna i kategorin har mer än ett beteendemässigt val som står till buds under den tidsperiod under vilken en politik förväntas få de önskade konsekvenserna. I samband med USA:s valrelaterade karantänspolitik mot Castros Kuba spelar det till exempel roll (s. 924) om relevanta väljare i Florida anser sig själva som främst spansktalande amerikaner eller som kubanska amerikaner, och lägger större vikt vid band med släktingar på Kuba eller vid en vision om regimskifte där.
Den politiska beslutsfattarens förväntningar (kubanskt-amerikanska röster) förverkligas beror då på målgruppernas ”föreställningar” om följande: (a) deras medlemskap eller identitetsprimat för den allmänna kategorin framför underavdelningar av den och andra kategorier; och (b) deras ”föreställningar” när de leder dem till att känna igen och utvärdera alternativ som står öppna för dem som kategorimedlemmar. Målen är inte lera utan avsiktliga aktörer från vilka passiv följsamhet och enhetliga reaktioner inte är givna. Skillnader i (tolkad) erfarenhet av särskilda offentliga institutioner kan leda till olika allmänna uppfattningar om effektivitet i kontakterna med offentliga institutioner och deltagande i politiken mer allmänt (vilket Soss 1999 fann för mottagare av två kontantförsörjande amerikanska sociala skyddsnätsprogram som administrerades på olika sätt). Specifikt innehåll kommer fortfarande att behövas även om det är sant att vi befinner oss i en era av nya, postindustriella breda kategorier som ersätter de ”klassiska” (t.ex. Clark och Hoffman-Martinot 1998; Inglehart 1990).
Antag att användningen av välkända kategorier följer mindre av en avsikt att forma den påstådda målpopulationen och mer av bedömningar om hur tredje parter (t.ex. majoritetsbefolkningar, skattebetalare, allierade regeringar) kommer att reagera på åberopande av en kategorimärkning – t.ex. ”välfärdsfuskare” eller ”de fattiga som förtjänar det”, ”terrorister” eller ”befrielsekämpar”. Tredje parts reaktioner kommer att bero på deras ”föreställningar” om medlemmarna i målkategorin i förhållande till den framträdande situationen. Andra politiska eliter, byråkrater eller befolkningar som kan belöna eller bestraffa den som åberopar sig kan använda sig av föreställningar som skiljer sig mycket från den påstådda målgruppens föreställningar. När de gör det kan offentlig politik leda till önskade beteenden och tolkningar av nästan alla utom den. USA:s Patriot Act efter den 11 september 2001 har utan tvekan påverkat mindre dem som skulle kunna begå terroristdåd än befolkningen i allmänhet och en mängd statliga organ. Detta har vissa likheter med vad Edelman (1977) hade i åtanke när han utvärderade amerikanska program mot fattigdom som ”words that succeed and policies that fail.”
Samtal om kulturer eller subkulturer i förhållande till offentlig politik följer vanligen på en bild av en uppsättning människor vars relevanta föreställningar och handlingar skiljer sig från någon historisk, existerande eller tänkbar uppsättning människor. Skillnader får vår uppmärksamhet när vi tror att de begränsar eller möjliggör vissa i förhållande till annan politik och politiska processer. Vilket bidrag ett sådant samtal kommer att ge till analysen och genomförandet av offentlig politik beror på medvetenheten om de många dimensioner av olikheter som världen erbjuder, och på bredden och djupet i ansträngningarna att förstå hur särskilda olikheter tillämpas på specifika situationer.
Kulturer och subkulturer och deras medlemmar kan skilja sig åt i de dimensioner av olikheter som deras föreställningar identifierar. De kan skilja sig åt när det gäller antalet distinktioner som görs på en viss dimension och avståndet mellan punkter på en dimension, t.ex. om vilka religiösa eller etniska skillnader som gör ett äktenskap blandat. De kan skilja sig åt när det gäller det värde de lägger på att vara annorlunda eller till och med unik. De kan skilja sig åt när det gäller hur situationer bestämmer betydelsen av en viss aspekt av skillnader. De kan skilja sig åt i fråga om vad som är (s. 925) viktiga markörer (signifiers) för någon av dessa aspekter av skillnad. De kan skilja sig åt i fråga om vad som anses vara korrelat till allmänt identifierade aspekter av olikhet när det gäller beteende, förmåga, avsikt och normativt värde. Och naturligtvis kan de skilja sig åt i den grad som deras uppfattningar om hur de skiljer sig från andra och andra som skiljer sig från dem delas av dessa andra.
Oavsett det kulturella eller subkulturella innehållet i dessa avseenden är det inte helt fastslaget om medlemmarnas erfarenhet i sig självt är föränderlig. Men i ett sammanhang med en redan existerande variation av föreställningar och ett framträdande materiellt sammanhang kan befolkningarna se denna förändring som en mycket annorlunda typ av erfarenhet. Den amerikanska socialpolitikens omsvängning från ”välfärd” till ”workfare” kan därför för dem som inte deltar i sådana program framstå som ett välmenande erbjudande om en väg till ett bättre liv. Samtidigt ser vissa deltagare det som ett illvilligt drag att ”trycka ner dem i halsen” svåra val mellan barnuppfostran och arbete, eller utbildning och inkomst (som med deltidsjobb i snabbmatsrestauranger för färgade tonåringar i Oakland; Stack 2001).
Människor kommer till en viss politisk situation med ett lager av föreställningar om graden och arten av relevant variation som bygger på deras tidigare faktiska eller virtuella erfarenheter (inklusive socialisering, accepterad historia, akademisk inlärning). Grammig (2002, 56) rapporterar således att ett utvecklingsbiståndsprojekt för experter av olika nationaliteter var ”ett tomt skal som varje deltagare fyllde med sin egen mening”. Vad man lär sig om vem är vanligtvis resultatet av tidigare bedömningar om betydelsen av en kultur eller subkultur och tillräcklig nyfikenhet för att fråga om den. Det är mer sannolikt att vi har utarbetade profiler av andra som vi har haft att göra med tidigare och som vi tidigare har betraktat som viktiga, och det är mindre sannolikt att vi har sådana om dem som vi sällan har träffat eller som vi anser sakna rikedomar, tvångsmakt, status eller rättrådighet. Aktörerna i politiska system och politiska frågor är naturligtvis en heterogen skara när det gäller vilka de har mött och betraktat som viktiga. Sammanfattningsvis är vilka och hur många skillnader som erkänns (eller förnekas) politiska och kulturella frågor. Offentlig politik formar och formas av dessa erkännanden, särskilt när det gäller bearbetningen av faktiska erfarenheter till föreställningsrelaterade tolkande prejudikat, maximer, fabler och varningar.
Tyvärr står ett antal ofta tänkta generella tendenser för offentlig politik i vägen för att möta mångfalden och gynnar en nedtoning av den. Tänk på tre ganska vanliga antaganden: (1) ceteris paribus försöker den offentliga politiken hålla saker och ting enkla för att undvika överbelastning; (2) politiker försöker hålla sig i gott anseende hos sina väljare; och (3) byråkratiska aktörer försöker se bra ut för dem som kan påverka deras karriärer och byråresurser.
Att hålla saker och ting enkla motverkar att man uppmärksammar en uppsjö av olikheter, vilket skulle kasta tvivel på att det finns en ”enhetlig” politik som passar alla. Det gynnar att man tillskriver till synes likartade verbala eller fysiska handlingar en standardiserad innebörd och liknande uppsåt och verkan. Det är mycket lättare att betrakta alla socialbidragstagare som om de har samma syn på arbete, eller alla muslimer som om de har samma uppfattning om vad det innebär att vara en ”god muslim”. Det är mycket lättare att tolka orsakerna till att afroamerikanska män får dåliga betyg som en följd av faktorer som skulle förklara att vita eller asiatiska män får dåliga betyg. Det är mycket lättare att tolka ett hörbart ”ja”, ett leende eller till och med uppmaningar från amiraler i olika (s. 926) länder om en ”stark flotta” (Booth 1979, 80-1) som att de betyder vad de betyder för oss när vi ägnar oss åt sådana handlingar. En målmedveten ansträngning att tänka och handla på annat sätt skulle förvärra arbetet med att utforma, genomföra och utvärdera den offentliga politiken.
Då den offentliga politiken sällan är ett fenomen med en ”enhetlig aktör”, handlar det vanligen om att uppnå (eller åtminstone förutsätta) någorlunda kooperativa och kommunikativa relationer mellan människor och grupper med mindre än identiska uppfattningar. Om det inte kan undvikas kan det till synes underlättas genom att man lägger tonvikten på att ha att göra med personer och grupper som verkar mindre annorlunda än den egna kulturen eller subkulturen. Till exempel profilerade en pensionerad CIA-chef för mig en önskvärd ersättningsledare i ett islamiskt land som någon som ”bär västerländska kläder, dricker whiskey och talar engelska”. Politisk legitimitet med inhemska väljare kan bli lidande.
Naturligtvis kan vissa starka påståenden om skillnader möjliggöra en politik som de förhärskande uppfattningarna i den politiska kulturen annars skulle anse vara moraliskt illegitim eller pragmatiskt kontraproduktiv. Om andra är naturligt annorlunda på ett sätt som hotar vår kultur och dess föredragna politik och politiska processer är allt (eller åtminstone nästan allt) tillåtet, t.ex. amerikansk behandling av vissa irakiska och afghanska fångar. I sådana fall blir det som begränsas en politik som behandlar medlemmar av motkulturer eller kolliderande ”civilisationer” på samma sätt som våra proklamerade föreställningar vill att vi ska behandla andra kulturmedlemmar.6 I sina mindre kulturellt påfrestande och fysiskt hårda versioner leder detta till en politik som förnekar existensen genom konstruerad osynlighet (den israeliska reseledaren som sa: ”Israels befolkning består av tre miljoner judar”). I sina ofta mer kulturellt påfrestande och fysiskt brutala versioner kan det möjliggöra en politik för folkmord, etnisk rensning och statlig och icke-statlig terrorism (t.ex. Sluka 2000).
Selektorkänsliga politiker (dvs. de som har särskilt stor sannolikhet att få och behålla makten) begränsas och möjliggörs av de föreställningar som används av deras selektorkårer. De tenderar att mer eller mindre proaktivt anpassa sig till dem, antingen reflexmässigt när de också har dessa föreställningar eller genom medvetet opportunistiska handlingar av symbolmanipulation (märkning, exemplifiering och association). Politiska frågor och ställningstaganden, framträdande händelser, politiska partier/rörelser/fraktioner och framträdande personligheter är sedan föremål för inramning och motinramning i ljuset av bedömningar av urvalets föreställningar. Informativa exempel är vittnesmålen från expertvittnen för åklagaren och försvaret i Rodney King-rättegången om polisbrutalitet (Goodwin 1994) och politiken för ”reformen” av den offentliga skolan i Nashville (Pride 1995).
När selektoratet är ganska enhetligt i sina föreställningar är begränsningarna och de som möjliggör detta ganska uppenbara. Politiker och aktivister tävlar om att tyckas passa bäst in i de förhärskande föreställningarna och ”avslöjar” rivaler som avviker från dem. Med tanke på de utbredda föreställningarna om ett USA som utsätts för terroristattacker och om statsanställda som slapphänta, var det förutsägbart att politiker skulle tävla om att bli upphovsmän till ett Department of Homeland Security. Det var inte heller förvånande att de av dem som försökte (s. 927) att göra inrättandet av ett ministerium avhängigt av att de anställda fick ett etablerat tjänstemannaskydd skulle utsättas för partipolitiska angrepp och för det mesta ge upp.
Ett valmanskår som är ganska jämnt uppdelad mellan olika uppsättningar av föreställningar som kolliderar kräver olika strategier och taktiker för att lätta på tvånget av oenighet. Föreställ er ett amerikanskt selektorat som är uppdelat mellan innehavare av mycket olika uppfattningar om regeringens rätta roll som härrör från lika olika uppfattningar om den goda familjen (Lakoff 1996). De som arbetar med offentlig politik kan då försöka utforma politiken på ett sätt som kombinerar till synes oförenliga symboler och etiketter för att samtidigt vädja till flera uppsättningar av föreställningar (t.ex. ”compassionate conservative”). De kan delta i politiska turer när det gäller serieanvändning av olika symboliska paket som tillgodoser den ena eller den andra av de konkurrerande uppsättningarna av föreställningar. De kan till och med försöka skapa en ny uppsättning föreställningar som bygger på trovärdiga konstruktioner av de senaste erfarenheterna och som lovar att ersätta föreställningar som står i ömsesidig spänning med en ”tredje väg” (som president Clinton och premiärminister Blair gjorde på 1990-talet). Politiker, och inte bara politiker i demokratiska samhällen, har skäl att vara praktiserande etnografer, eller åtminstone ha medarbetare som är det.
Fler komplikationer uppstår när politiker måste vädja till inhemska selek- torer med en uppsättning föreställningar och samtidigt säkra en gynnsam behandling från eliter och selek- torer som är inbäddade i olika kulturer. Denna dubbla agenda kan motivera politiska eliter att utveckla en repertoar med mer än en uppsättning kulturellt lämpligt innehåll. De kan metaforiskt (och ibland bokstavligen) ta på sig olika garderober (eller dialekter) för kontakter med lokala, inhemska eller utländska parter. Kosmopolitiska senatorer från den amerikanska södern har varit kända för att byta till sin valkrets regionala dialekt när de talar med dess medlemmar. Vid flygningar från icke-arabiska länder till Saudiarabien strax före ankomst är det ofta återvändande medborgare med betydande ställning som täcker upp modiga euroamerikanska kläder.
I ett mångkulturellt samhälle och en internationaliserad värld kan politiker med mer än en monokulturell repertoar vara gynnade – åtminstone om deras metoder undviker att utlösa slutsatser om att de egentligen inte är genuina, uppriktiga medlemmar av någon av de relevanta kulturerna. Att manifestera vissa egenskaper hos en annan kultur kan leda till att dess medlemmar förväntar sig att aktören manifesterar andra egenskaper. Besvikelse kan följa, och anklagelser om ”dålig tro”.7 Om selektorer i en politisk kultur har negativa föreställningar om en annan finns det naturligtvis risk för ”skuld genom association”.8
De flesta offentliga politiska åtgärder och politiska processer har sitt ursprung i någon byråkratisk byrå eller yrkesmässig epistemisk gemenskap, och de flesta är beroende av en eller flera byråer eller yrkesgemenskaper för att få stämplar för godkännande (s. 928) (certifiering) och genomförande. De främsta beslutsfattarna och deras politik möjliggörs och begränsas sedan av vad medlemmarna i dessa grupper anser vara de föreställningar som används av deras karriärsväktare, och av deras övertygelser om de grunder (föreställningar och situationella utlösande faktorer) som andra förlitar sig på för att bestämma kollektiva eller individuella belöningar eller bestraffningar.9 När en byrå eller ett yrke med en distinkt uppsättning föreställningar ges befogenhet, är chansen stor att den uppsättningen föreställningar privilegieras i rättsligt hänseende eller de facto. Vissa politiska åtgärder och rutiner för politiska processer blir då mer möjliga och andra mer begränsade.
Att säga att byråer och yrken har ”världsåskådningar”, ”standardrutiner”, ”folklore” och panteon av exemplariska individer och händelser är att säga att de har en kultur. Medlemskapet i denna kultur blir alltmer centralt när byråer och yrken har accepterade och nästan deterministiska teorier om orsak och verkan, normativa kriterier för meriter, höga hinder för inträde och utträde och identiteter som är utformade i termer av kontraster mot andra byråer och yrken. Tänk till exempel på den skyddande ”kod blå” av tystnad som amerikanska poliser ibland använder sig av när de utmanas av civila och civila myndigheter, eller på de anspråk på särskilda rättigheter som ”experter på utländska områden” gör för att hålla ”generalister” inom internationella relationer borta (Samuels och Weiner 1992). En folkhälsotjänst (t.ex. Centers for Disease Control) kommer sannolikt att behandla problemet med bioterrorism annorlunda än en inhemsk säkerhetstjänst (t.ex. FBI). Ekonomer kommer troligen att behandla föroreningsproblem mer med tanke på marknadsmekanismer som till exempel auktioner av tillstånd, medan jurister kanske betonar regleringsmekanismer som straff för brott mot utsläppstak.
Antag att en fråga tilldelas två byråer med olika etablerade föreställningar, föreställningar som bland annat innefattar att betrakta varandra som expansiva, opålitliga eller mindre kompetenta rivaler. Politik som kräver generöst samarbete begränsas, t.ex. tänk på FBI och CIA även om båda betecknas som tillhörande en gemensam medlemsgrupp (USA:s ”Intelligence Community”). En mer subtil form av begränsning uppstår när en viktig politisk roll tilldelas en ”subkultur” som existerar med låg status (t.ex. enheter för civila frågor inom den amerikanska militären) i en större organisation vars kultur är inriktad på helt andra uppdrag (t.ex. krigsföring och avskräckning). Föga förvånande följs uppdraget sedan ofta av resurs- och befordringshunger (t.ex. ödet för verkställighetsagenter inom USA:s Immigration and Naturalization Service eller INS; Weissinger 1996).
I vilket fall som helst finns det för många medlemmar av de flesta organ och byråer vitt spridda uppfattningar (”konventionell visdom”) om vilket policyrelevant beteende som medför höga risker. Dessa åsikter kan vara transparenta för utomstående eller inte, särskilt om de kolliderar med uttalade normer bland medlemmarna. Privilegierade byråer och yrken (och även ”vanligt folk”) kommer att anstränga sig mycket för att kringgå politiska betoningar och direktiv som de anser innebär sådana risker.
