Underfinansierade, överfulla statliga fängelser kämpar med reformer

Sedan fångarna dödade en kriminalvårdare under ett upplopp på Delawares största fängelse i februari har över 100 vakter slutat eller gått i förtidspension, vilket har lett till att personalstyrkan på James T. Vaughn Correctional Center i Smyrna farligt låg.

Den 1 februari 2017 tog en grupp fångar kontroll över en byggnad på Vaughn och höll fyra kriminalvårdare som gisslan under ett stillestånd som varade i mer än 18 timmar. De intagna dödade löjtnant Steven Floyd, våningens högst rankade tjänsteman, och skadade andra innan akutpolisen till slut stormade fängelset tidigt på morgonen den 2 februari.

Den amerikanska fängelsepopulationen sköt i höjden mellan 1970- och 1990-talet när den federala regeringen jagade ”kriget mot drogerna”, vilket gjorde att delstaterna fick hantera överbeläggningen med begränsade medel. Upproret på Vaughn är bara ett av många i fängelser runt om i landet under de senaste åren – ett upplopp den 11 juli i Louisiana var det senaste – när delstaterna kämpar för att reformera sina kriminalvårdssystem och minska antalet fängelsedömda.

Den senaste större gisslansituationen i Delaware inträffade på Vaughn 2004, då en fånge tog en kvinnlig rådgivare som gisslan, våldtog henne och till slut sköts ihjäl efter nästan sju timmars dödläge. Kritiker säger att delstatens ledning ignorerade problemen på Vaughn som gav bränsle åt attacken, och därefter misslyckades med att genomföra förändringar som kunde ha lugnat spänningarna i delstatens fyra fängelser och förhindrat upproret i februari.

Floyds död har tvingat Delawares ledning att offentligt konfrontera problem inom delstatens kriminalvårdsavdelning som förespråkare för fångarna säger att de har brunnit i åratal, bland annat systematiskt missbruk och metoder som skadar de intagnas hälsa.

Mer än fem månader efter upploppet har inga åtal väckts i samband med Floyds död, men i flera veckor satt dussintals fångar i isoleringscell, berövade medicinsk vård och kontakt med sina familjer, säger Stephen Hampton, en advokat som har kämpat mot delstaten i 15 år för sina fångars räkning. Hampton säger att behandlingen har varit inkonsekvent sedan dess och tillägger att han har kontaktats av omkring 250 fångar eller familjer med anklagelser om övergrepp sedan februari.

Likt fängelser i mer än ett dussin delstater runt om i landet är Vaughn kraftigt överbelagt och underbemannat, och bemannas av poliser som ofta inte håller sig länge på fängelset innan de slutar på grund av utbrändhet, påtvingad övertid och dåliga löner, enligt en oberoende rapport som beställts av guvernör Stephen Hampton. John Carney efter upploppet.

”Det finns ett kulturellt problem”, säger Geoffrey Klopp, ordförande för Correctional Officers Association of Delaware och en 29-årig veteran från delstatens kriminalvårdsavdelning. ”Vi förlorar 57 procent av våra anställda inom tre år, så det är omöjligt att vara effektiv när omsättningen är så hög.”

Hög personalomsättning leder till stress, trötthet och oordning, är Klopp och Hampton överens om. Rekreation, familjebesök och utbildningsprogram är ofta de första som försvinner när personalstyrkan sjunker, och kombinationen av överarbetade kriminalvårdare och frustrerade fångar kan leda till potentiellt farliga situationer.

”Den största delen av det är hur fängelset sköts – vilka standarderna är, hur samspelet ser ut mellan kriminalvårdspersonalen och fångarna, vilket budskap som ges uppifrån”, säger Marc Mauer, verkställande direktör för Sentencing Project, en ideell organisation som arbetar med reformering av straffrätten. ”På dåligt skötta institutioner kan alla möjliga saker gå fel.”

Vaughn har varit dåligt skött och förvaltat i åratal, enligt den oberoende rapporten. Bland de största bristerna finns ”klassificeringsberäkningar, underlåtenhet att följa rutiner och/eller misstag som begås av trött och oerfaren personal” samt brister i kommunikation och ledarskap. Obehandlade klagomål, överfulla och förfallna lokaler och brist på programarbete förvärrade dessa brister, enligt rapporten, och lämnade kriminalvårdarna till sina egna medel för en stor del av tiden.

Nu, med redan låga personalnivåer och ett kraftigt sjunkande antal jobbansökningar, är ett krympande antal kriminalvårdarna kvar på Vaughn för att hantera en miljö som Klopp säger är ”fortfarande mycket spänd”. Det finns för närvarande cirka 600 kriminalvårdare på Vaughn, säger Klopp, och helst skulle de vara 900.

”Tills fängelserna är ordentligt bemannade kommer fångarna inte att få vad de behöver”, säger Terry Jelliffe, en pensionerad kriminalvårdare som uttalar sig i en dokumentärfilm eftersom Delawares kriminalvårdare inte tillåts tala med nyhetsmedier. ”Tjänstemännen har inte säkerhet och trygghet för att ge dem vad de behöver.”

Floyds änka och fem andra kriminalvårdare lämnade i april in en stämningsansökan mot nuvarande och tidigare statstjänstemän, inklusive de tidigare guvernörerna Jack Markell och Ruth Ann Minner, och hävdade att ledningen i 16 år har prioriterat pengar framför säkerheten på arbetsplatsen, särskilt under Minner, vars åttaåriga ämbetsperiod tog slut i januari. Den statliga ledningen hävdar att den inte hade någon konstitutionell skyldighet att skydda de anställda från säkerhetsrisker på arbetsplatsen och vill att en domare ska avvisa stämningen.

Vaughns nya föreståndare, överstelöjtnant Dana Metzger från flygvapnet, började arbeta på fängelset i juli. (Den tidigare fängelsedirektören David Pierce sattes på betald administrativ ledighet tre veckor efter upploppet och omplacerades till Bureau of Community Corrections i maj. Han behåller sin lön på cirka 110 000 dollar). Metzger säger att han vet att vissa poliser inte är ”med av rätt skäl”, men att han planerar att identifiera och belöna dem som är det – och eliminera dem som inte är det.

Vaughn rymmer nästan hälften av Delawares 5 5 539 fångar. Trots den totalt sett lilla fängelsepopulationen jämfört med andra delstater var Delawares fängelsefrekvens 15 procent högre än det nationella genomsnittet 2015, med 441 fångar per 100 000 invånare, enligt National Institute of Corrections. Delstatens brottslighet är inte heller lägre: Delaware placerar sig på 40:e plats i U.S. News rankning av bästa stater när det gäller offentlig säkerhet.

Den stora majoriteten av de amerikanska fångarna sitter fängslade i statliga och lokala inrättningar: Färre än 200 000 av de totalt 1,5 miljoner fångarna satt i federala fängelser i slutet av 2015, enligt uppgifter från Bureau of Justice Statistics. Det är en minskning med mer än 2 procent från föregående år och den minsta fängelsepopulationen sedan 2005. Ytterligare 730 000 personer befann sig i lokala fängelser i slutet av 2015, vilket innebär att den totala fängelsepopulationen uppgick till cirka 2,2 miljoner.

Den långsamma nedåtgående trenden för massfängelser kan förändras under president Donald Trump och justitieminister Jeff Sessions. Den hårdare federala politiken och retoriken som införs av den nya administrationen – som att driva på för obligatoriska minimistraff, återigen satsa på privata fängelser och slå ner på invandringen – kommer sannolikt att öka den federala fängelsepopulationen, säger Mauer. Stater som prioriterar fängelsereformer kommer sannolikt att fortsätta att minska sina fängelsepopulationer.

Stater som utmanar Trumps och Sessions agenda kan dock få konsekvenser. Även om de statliga kriminalvårdsanstalterna bara får en liten del av sin finansiering från den federala regeringen, ger justitiedepartementet miljarder dollar i bidrag till lokala och delstatliga brottsbekämpande myndigheter, och kan hålla inne dessa pengar om myndigheterna inte uppfyller den federala regeringens förväntningar. Sessions har hotat med att fristadsstäder inte kommer att få federal finansiering om de till exempel inte samarbetar fullt ut med de federala invandringsmyndigheterna, och delstater som har legaliserat marijuana, som fortfarande är olagligt enligt federal lag, kan också få problem.

”Den federala regeringen tillhandahåller en stor mängd resurser för utbildning och tekniskt stöd för statliga och lokala kriminalvårdsmyndigheter”, säger Mauer. ”Vi vet inte riktigt hur det kommer att se ut ännu, vare sig vilka delar av systemet som kommer att få stöd eller vad målen för detta kommer att vara. … Vi vet inte hur mycket det kommer att sippra upp och ner till delstaterna.”

I samband med att delstaterna har genomfört olika straffrättsliga reformer under de senaste åren har budgetarna för kriminalvården ökat marginellt och utgjorde uppskattningsvis i genomsnitt 3,1 procent av de statliga utgifterna under 2015. Utgifterna för kriminalvård har dock ökat i mycket långsammare takt än utgifterna för de flesta andra program, inklusive utgifterna för Medicaid, som ökade från 20,5 procent 2008 till uppskattningsvis 29 procent 2016, enligt National Association of State Budget Officers.

Med ett budgetunderskott på nästan 400 miljoner dollar i år förblev Delawares generalförsamling låst i fem månader medan lagstiftarna försökte arbeta fram budgeten för räkenskapsåret 2018, som började den 1 juli. Carney undertecknade slutligen budgeten till lag den 3 juli, vilket avslutade en av de längsta lagstiftande sessionerna i delstatens historia, rapporterade Delaware State News.

Budgeten anslår 23 miljoner dollar till Delawares kriminalvårdsavdelning för att öka risklönerna, tillhandahålla mer utbildning och utrustning, höja kriminalvårdarens ingångslöner och tillsätta 75 tjänstemannaposter (50 på Vaughn och 25 på kvinnofängelset). Det fanns omkring 110 lediga tjänster som kriminalvårdare på Vaughn vid tiden för upploppet, säger Klopp.

För några gånger i veckan arbetar 80 procent av de kriminalvårdare som är i tjänst övertid, säger Klopp, och vissa arbetar regelbundet 16-timmarsskift. Med de nästan 22 miljoner dollar som kriminalvårdsdepartementet spenderade på övertidsersättning 2016 (ungefär en tredjedel av detta till personalen på Vaughn) skulle staten kunna utbilda kriminalvårdare ordentligt och höja lönerna till en konkurrenskraftig nivå för att locka till sig kvalificerade sökande, säger Klopp. Just nu, tillägger han, är lönerna i ”botten av tunnan” och tjänstemännen kan förvänta sig en ökning på mindre än 10 000 dollar efter 20 år på avdelningen.

För upploppet började Delawares kriminalvårdare på 35 179 dollar och tjänade därmed mindre än sina motsvarigheter i någon annan delstat i Mid-Atlantic. I New Jersey, till exempel, tjänar rekryterade kriminalvårdare 40 000 dollar per år, och lönen stiger betydligt med tiden. Medianårslönen för poliser i delstaten var 75 300 dollar 2016, jämfört med 47 420 dollar 2000, enligt uppgifter från Bureau of Labor Statistics. (Medianlönen för kriminalvårdstjänstemän i New Jersey var näst efter dem i Kalifornien, som fick en medianlön på 76 480 dollar 2016). Även om New Jersey har en bit kvar att gå när det gäller att åtgärda rasskillnaderna i sina fängelser, sjönk delstatens fängelsepopulation med 31 procent mellan 1999 och 2014, utan någon skadlig effekt på den allmänna säkerheten, enligt The Sentencing Project.

I juni tillkännagav Carney en plan för att höja Delawares kriminalvårdstjänstemäns ingångslön till 43 000 dollar år 2019, vilket är en ökning med nästan 22 procent jämfört med de nuvarande lönenivåerna och som ingick i 2018 års kriminalvårdsbudget. Det är en bra början, menar Klopp, men inte riktigt tillräckligt för att locka potentiella anställda till den riskfyllda arbetsmiljön i Delawares fängelser. Han säger att det kommer att ta tid innan vi vet om delstatens reformer gör någon större skillnad. (I New Mexico, där lagstiftarna höjde minimilönen för kriminalvårdare förra året, har det inte skett någon större förändring när det gäller delstatens stora antal lediga tjänster för kriminalvårdare, och den andra fasen av de planerade löneförhöjningarna har skjutits upp.)

”Det tog längre tid än fyra månader för att skapa det här problemet”, säger Klopp. ”Det kommer att ta längre tid än så att komma ur det, men det är ett steg i rätt riktning.”

Metzger håller med om att det kommer att ta tid att förändra fängelsekulturen, men att han känner att han har fullt stöd från Carney och hans administration, inklusive kriminalvårdskommissionär Perry Phelps och den nyutnämnda specialassistenten till guvernören, Claire DeMatteis, som kommer att leda delstatens plan för fängelsereform och offentligt rapportera om dess framsteg var sjätte månad. Phelps är en av de tjänstemän som stäms av Floyds änka och de andra tjänstemännen.

Metzger och några kriminalvårdare som var i tjänst under upploppet i februari gav nyligen Carney en rundtur i C-huset, och Metzger säger att det känslosamma besöket var ”otroligt rörande”. Metzger träffade också Carney den 20 juli för att diskutera guvernörens åtagande att reformera delstatens kriminalvårdssystem.

”Jag blev helt överväldigad”, säger Metzger och tillägger att han tror att fängelsereformen ”betyder allt” för Carney.

Hampton, advokaten, säger att det inte räcker med att öka anslagen till kriminalvårdare. För att förändra kulturen i delstatens fängelser behöver fångarna tillgång till högkvalitativ hälsovård och programverksamhet samt konsekvens i hur de behandlas och vilka normer de förväntas följa. Vaughns kriminalvårdare följer inte enhetligt en uppsättning riktlinjer utan ”gör istället sin egen grej”, enligt den oberoende rapporten.

”När du inte har någon konsekvens och du tillåter vissa kriminalvårdare att bryta mot reglerna nästan ostraffat, har du ett system som kommer att skapa en enorm ilska med tiden, vilket det gjorde”, säger Hampton. ”Så det är inte i sig ett problem med antalet anställda. Det är ett kvalitetsproblem. Det rör upp grytan i onödan.”

Metzger säger att förbättra kommunikationen, ge tydliga förväntningar och ställa höga krav är hans främsta prioriteringar. Han vill också återinföra program för fångarna, till exempel religiösa tjänster, rehabiliteringsprogram och GED-klasser. Vilka program som kommer tillbaka först kommer att bero på närvaron bland fångarna och logistiken.

”99 procent av de här människorna vill bara göra något och gå vidare med livet”, säger Metzger. ”För mig är en vinst att minska den här befolkningen eller att någon aldrig kommer tillbaka igen.”

Vaughn, som öppnades 1971, byggdes för att rymma 441 fångar men har sedan dess renoverats för att rymma upp till 2 600 fångar. Fängelset rymmer alla säkerhetsnivåer av fångar, från dem som väntar på rättegång till dem som sitter i dödscell. Den ökade påfrestningen att öka Vaughns operativa kapacitet har tvingat ledningen att omdisponera bostäderna så att fångar med högsta säkerhet bor i mindre säkra områden tillsammans med mindre farliga fångar. Så var fallet i C-huset, som rymmer mer än 100 fångar, när upploppet bröt ut i februari.

”Det fanns några av de värsta fångarna och några av de värsta kriminalvårdarna där”, säger Hampton. ”Och lägg till det med ingen medicinsk vård, lägg till det med inga möjligheter till utbildning och behandling, lägg till det med alla andra saker som pågår och det är verkligen inte förvånande att se ett uppror.”

Delaware är inte den enda delstaten som har upplevt ett våldsutbrott efter att ledningen tvingats omdisponera de farliga intagnas bostadsutrymmen för att tillgodose det ökande behovet av fler sängplatser.

I Kalifornien, där kriminalvårdsanstalterna i slutet av 2010 hade en genomsnittlig överkapacitet på 175 procent, sov vissa fångar i sängar som var tredubbla, självmordsfrekvensen bland fångarna var 80 procent högre än det nationella genomsnittet och bristen på tillgång till grundläggande hälsovård ledde till i genomsnitt ett onödigt dödsfall varje vecka, enligt en rapport från Marshallprojektet, en ideell organisation som utreder brottsbekämpningens misslyckanden.

Förhållandena var så dåliga att USA:s högsta domstol 2011 ålade Kalifornien att drastiskt minska antalet fångar. Delstaten överförde 33 000 icke-våldsbrottslingar från statliga fängelser till länsfängelser, och forskare vid University of California-Irvine fann ingen ökning av grova brott till följd av detta. (I U.S. News rankning av de bästa staterna placerar sig Kalifornien på andra plats när det gäller förändring av antalet fängelsedömda.) Att omfördela så många fångar ledde till en början till en 37-procentig ökning av tidiga frigivningar, men har sedan dess planat ut efter att en åtgärd som godkändes av väljarna 2014 reducerade sex grova brott, inklusive narkotikainnehav, till förseelser.

10 stater med den högsta fängelsefrekvensen

Indiana, där den statliga fängelsepopulationen ökade med 47 procent mellan 2000 och 2010, antog ett liknande initiativ 2014, där fångar med kortare straff och gott uppförande omdirigerades till lokala fängelser som en del av en rad omfattande reformer.

Och Louisiana, som är stolt över att vara ”hård mot brottslighet” och som fängslar en större andel av sin befolkning än någon annan delstat, antog i juni tio omfattande lagförslag om straffrättsliga reformer i ett försök att minska delstatens fängelsepopulation.

Texas, Florida och New Jersey minskar också sina fängelsepopulationer genom en rad avledande tekniker, program för återinträde i samhället, missbruksbehandling och rehabilitering, enligt Bureau of Justice Statistics. Men ytterligare 18 delstater ökade sina fängelsepopulationer mellan 2014 och 2015, där Oklahoma och Virginia hade de största ökningarna.

Staterna behöver en stark, praktisk kriminalvårdsadministration för att uppnå en omfattande fängelsereform, säger Mauer från The Sentencing Project, och att utveckla en positiv miljö, förbättra kommunikationen och ge personalen tillräcklig utbildning gör att fängelseledningen kan arbeta inom sina budgetramar samtidigt som den kan ta itu med problemen på ett effektivt sätt. Detta är mål som Metzger säger att han hoppas kunna uppnå på Vaughn.

”Det finns inget kriminalvårdssystem som har tillräckliga resurser för att göra alla de saker som måste göras”, säger Mauer. ”De arbetar i svåra miljöer, men med tanke på det är det ännu viktigare att du har ett starkt ledarskap som respekterar vad systemet bör handla om och som försöker arbeta på ett sätt som är tryggt och säkert och rättvist runtomkring, på alla sidor av frågan.”

I Delaware var det en polismans död som till slut tvingade ledningen att fokusera på delstatens kriminalvårdssvårigheter, vilket gjorde att Metzger, Vaughns nya fängelsedirektör, fick i uppgift att förändra kulturen på fängelset. Trots Metzgers självförtroende när det gäller delstatens lednings engagemang för förändring är Hampton skeptisk till om Metzger kommer att få det nödvändiga stödet från kriminalvårdsadministrationen, som enligt honom traditionellt har förlitat sig på att fängelsedirektörerna ska lösa problem internt.

”Om inte en riktigt stark ryggrad och en riktigt stark vilja att tala ut om vad som pågår, kommer den här delstaten inte att åtgärda någonting. Det gör de helt enkelt inte”, säger Hampton. ”Detta är min uppfattning efter 15 år av att ha tittat på detta och förstått hur Delaware är. Delaware är litet, vilket är bra och dåligt – och det dåliga är riktigt dåligt.”