3 A változatossággal való megbékélés
A politikai viselkedés általános törvényei nyilvánvalóan vonzóak. A közpolitika alkalmazása azonban kevésbé általános, mint inkább konkrét kérdés a mikor és hol, kihez, kikhez, a mérlegelt lehetőségek és a választott lehetőségek következményei szempontjából. Ennek megfelelően a legtöbb általános törvény – legyen szó a racionális választás utilitarizmusáról, a kilátáselméleti lehorgonyzásról és veszteségkerülésről (Levy 1997) vagy a társadalmi hovatartozásról és identitásról (Sen 1977) – csak olyan tárolókat nyújt, amelyekből hiányzik a szituációsan releváns működési tartalom.5 A hasznosság, a költségek és a haszon tárolóinak alkalmazása azt jelenti, hogy az érintett szereplők mit tekintenek több vagy kevesebb hasznossággal, költséggel vagy haszonnal járónak. Hasonló imputációkra, kitöltésre van szükség ahhoz, hogy megtudjuk, milyen horgonyokat használnak és milyen veszteségekre összpontosítanak, vagy milyen társadalmi hovatartozásoknak tulajdonítanak nagy súlyt.
Az ilyen törvények politikailag releváns alkalmazása magában foglalja annak pontos felismerését, hogy a résztvevők mit húznak ki a konténereikből, hogy felmérjék a helyzet alternatív cselekvési irányai és a várható következmények közötti ok-okozati összefüggéseket. A túlságosan általános, ahistorikus címkézés kevéssé világít rá arra, hogy miért viselkedik úgy egy bizonyos populáció, ahogyan viselkedik, vagy mi késztetné arra, hogy másképp cselekedjen. Gondoljunk csak a különböző országokban az államfők és a hétköznapi polgárok által a háborús áldozatok emlékhelyein tett látogatásoknak tulajdonított jelentések sokféleségére, és még több különbségre az ilyen megemlékezések hazai és külföldi értelmezései között (mint a japán Jaszukuni sintó szentély körüli hazai és nemzetközi viták esetében; Nelson 2003).
A tartalom használat közbeni pontosításának hasonló igénye érvényes az olyan tág “klasszikus” kulturális és társadalmi kategóriák informatívvá tételére, mint az osztály, faj, etnikum, vallás, nemzetiség, kor vagy generáció. Ha ezt megtesszük, gyakran kiderül, hogy a kategória hasznos összefoglalója lehet az összesített eredményeknek, de nem sok olyan dolognak, ami az eredményekben bekövetkező változások elérésére vonatkozik. Így Thompson és Wildavsky (1986) a “gazdasági homogenitásról a kulturális heterogenitás felé való elmozdulásra szólított fel a szegények osztályozásában”. Tegyük fel, hogy a kategóriát arra használják, hogy előre jelezzék, hogyan reagálnak a kategóriába soroltak a különböző szakpolitikai kezelésekre vagy beavatkozásokra. Tegyük fel továbbá, hogy a kategória tagjai egynél több viselkedési választási lehetőséggel rendelkeznek abban az időszakban, amikor egy szakpolitikának el kell érnie a kívánt következményeket. Például a Castro Kubájával szembeni amerikai választásokkal kapcsolatos karanténpolitikával összefüggésben nem mindegy (924. o.), hogy az érintett floridai szavazók elsősorban spanyolajkú amerikaiaknak vagy kubai amerikaiaknak tartják-e magukat, és nagyobb súlyt fektetnek-e a kubai rokonokkal való kapcsolatra vagy az ottani rendszerváltás víziójára.
A politikaalkotó anticipációinak (kubai-amerikai szavazatok) megvalósulása tehát a célcsoportok “elképzeléseitől” függ a következők tekintetében: (a) a tagságuk vagy identitásuk elsőbbséget ad az általános kategóriának annak alosztályaival és más kategóriákkal szemben; és (b) “elképzeléseik”, ahogyan ezek alapján felismerik és értékelik a kategória tagjaiként előttük nyitva álló alternatívákat. A célpontok nem agyagok, hanem szándékos szereplők, akiktől a passzív megfelelés és az egységes reakciók nem adottak. Az egyes közintézményekkel kapcsolatos (értelmezett) tapasztalatok különbségei a közintézményekkel való bánásmód és általában a politikában való részvétel hatékonyságának eltérő általános felfogásához vezethetnek (ahogyan Soss 1999 megállapította két, ellentétes módon kezelt, készpénzt nyújtó amerikai szociális biztonsági háló program kedvezményezettjei esetében). Konkrét tartalomra akkor is szükség lesz, ha igaz az az állítás, hogy a “klasszikus” kategóriákat felváltó új, posztindusztriális általános kategóriák korát éljük (pl. Clark és Hoffman-Martinot 1998; Inglehart 1990).
Tegyük fel, hogy a megszokott kategóriák használata kevésbé a látszólagos célcsoport alakításának szándékából következik, mint inkább abból a megítélésből, hogy harmadik felek (pl. a többségi lakosság, az adófizetők, a szövetséges kormányok) hogyan fognak reagálni egy kategóriacímke megidézésére – pl. “jóléti csalók” vagy “az arra érdemes szegények”, “terroristák” vagy “felszabadító harcosok”. A harmadik felek reakciói a célkategória tagjairól alkotott “elképzeléseiktől” fognak függeni a kiemelt helyzethez viszonyítva. Más politikai elitek, bürokraták vagy lakossági csoportok, amelyek jutalmazhatják vagy büntethetik a megidézőt, a látszólagos célcsoport fogalmaitól messze eltérő fogalmakat használhatnak. Ha így tesznek, a közpolitikák szinte mindenki által kívánt viselkedést és értelmezést eredményezhetnek, kivéve azt. A 9/11 utáni USA Patriot Act vitathatatlanul kevésbé hatott azokra, akik terrorista akciókat követnének el, mint a lakosságra és számos kormányzati szervre. Ez némi hasonlóságot mutat azzal, amire Edelman (1977) gondolt, amikor az amerikai szegénységellenes programokat úgy értékelte, mint “sikeres szavak és sikertelen politikák.”
A kultúrákról vagy szubkultúrákról való beszéd a közpolitikával kapcsolatban általában egy olyan embercsoportról alkotott képből következik, amelynek releváns fogalmai és cselekedetei eltérnek valamilyen történelmi, létező vagy elképzelhető embercsoporttól. A különbségek akkor kapják meg a figyelmünket, amikor úgy gondoljuk, hogy ezek korlátozzák vagy lehetővé tesznek valamilyen más politikákhoz és politikai folyamatokhoz viszonyítva. Az, hogy az ilyen beszélgetések milyen mértékben járulnak hozzá a közpolitika elemzéséhez és vezetéséhez, attól függ, hogy mennyire tudatában vagyunk-e a világ által kínált különbségek sokféle dimenziójának, és milyen széleskörű és mélységű erőfeszítéseket teszünk annak megértésére, hogy az egyes különbségeket hogyan alkalmazzák konkrét helyzetekben.
A kultúrák és szubkultúrák és tagjaik különbözhetnek a különbségnek a fogalmaik által azonosított dimenzióiban. Eltérhetnek az adott dimenzióban tett megkülönböztetések számában és a dimenzió pontjai közötti távolságban, például abban, hogy milyen vallási vagy etnikai különbségek tesznek vegyessé egy házasságot. Különbözhetnek abban, hogy milyen értéket tulajdonítanak a különbözőségnek vagy akár az egyediségnek. Különbözhetnek abban, hogy a helyzetek hogyan határozzák meg a különbözőség valamely aspektusának fontosságát. Eltérhetnek abban, hogy melyek (925. o.) a különbség bármelyik ilyen aspektusának kulcsfontosságú jelölői (szignifikátorai). Eltérhetnek abban, hogy mit tartanak a különbség általánosan azonosított aspektusainak korrelátumainak a viselkedés, a képesség, a szándék és a normatív érték tekintetében. És természetesen különbözhetnek abban is, hogy milyen mértékben osztják a másoktól és a tőlük különbözőktől való különbözőségükről alkotott hiedelmeiket.
Milyen kulturális vagy szubkulturális tartalomról legyen is szó e tekintetben, az nem teljesen rögzített, ha a tagok tapasztalata maga is változik. Mégis, a fogalmak már meglévő változatosságának és a kiemelkedő anyagi kontextusnak a kontextusában a populációk úgy tekinthetik ezt a változást, mint ami egy egészen másfajta tapasztalatot jelent. Így az amerikai szociálpolitikában a “jólétről” a “munkaalapúságra” való áttérés az ilyen programokban részt nem vevők számára egy jobb élethez vezető út jó szándékú felajánlásának tűnhet. Ugyanakkor egyes résztvevők rossz szándékú lépésnek tekintik, hogy “lenyomják a torkukon” a gyermeknevelés és a munka, vagy az oktatás és a jövedelem közötti kemény választási lehetőségeket (mint például a színesbőrű oaklandi tizenévesek részmunkaidős gyorséttermi munkája; Stack 2001).
Az emberek minden egyes politikai helyzetbe a releváns változatosság mértékére és jellegére vonatkozó, korábbi tényleges vagy virtuális tapasztalataikon alapuló elképzelésekkel érkeznek (beleértve a szocializációt, az elfogadott történelmet, a tudományos tanulást). Így Grammig (2002, 56) arról számol be, hogy egy fejlesztési támogatási projekt a különböző nemzetiségű szakértők számára “üres burok volt, amelyet minden résztvevő a saját jelentésével töltött meg”. Az, hogy kiről mit tanulnak meg, általában egy kultúra vagy szubkultúra fontosságára vonatkozó előzetes ítéletekből és a kellő kíváncsiságból fakad, hogy utána érdeklődjenek. Nagyobb valószínűséggel rendelkezünk kidolgozott profilokkal azokról, akikkel korábban már volt dolgunk, és akiket korábban fontosnak tekintettünk, és kisebb valószínűséggel rendelkezünk ilyenekkel azokról, akikkel ritkán találkoztunk, vagy akikről azt gondoltuk, hogy nem rendelkeznek vagyonnal, kényszerítő erővel, státusszal vagy tisztességgel. Természetesen a politikai rendszerek és a politikai kérdések szereplői heterogének a tekintetben, hogy kivel találkoztak már és kit tekintettek fontosnak. Összefoglalva, hogy mely és mennyi különbséget ismernek el (vagy tagadnak meg), az politikai és kulturális kérdés. A közpolitikát ezek a felismerések alakítják és alakítják, különösen a tényleges tapasztalatok fogalmakkal kapcsolatos értelmező precedensekké, maximákká, mesékké és figyelmeztetésekké való feldolgozása tekintetében.
Sajnos a közpolitika számos, gyakran általánosnak vélt tendenciája akadályozza a sokféleséggel való szembenézést, és a sokféleség lekicsinyítésének kedvez. Vegyünk három meglehetősen gyakori feltevést: (1) a közpolitika ceteris paribus igyekszik a dolgokat egyszerűen tartani, hogy elkerülje a túlterhelést; (2) a politikusok igyekeznek jó hírnévben maradni a választóiknál; és (3) a bürokratikus ügynökök igyekeznek jó színben feltűnni azok előtt, akik befolyásolhatják a karrierjüket és az ügynökségi forrásokat.
A dolgok egyszerű tartása ellene hat a különbségek sokaságával való foglalkozásnak, ami kétségessé tenné az “egy méret illik mindenre” politikát. A látszólag hasonló szóbeli vagy fizikai cselekményeknek egységes jelentést, valamint hasonló szándékot és hatást tulajdonít. Sokkal egyszerűbb úgy kezelni minden jóléti segélyben részesülő személyt, mint akinek hasonló nézetei vannak a munkáról, vagy minden muszlimot, mint akinek hasonló elképzelései vannak arról, hogy mit jelent “jó muszlimnak” lenni. Sokkal könnyebb úgy értelmezni az afroamerikai férfiak rossz jegyeinek okait, hogy azok olyan tényezőkből következnek, amelyek a kaukázusi vagy ázsiai férfiak rossz jegyeit magyarázzák. Sokkal könnyebb úgy értelmezni egy hallható “igen”-t, egy mosolyt vagy akár a különböző (926. o.) országok admirálisainak “erős haditengerészetre” (Booth 1979, 80-1) való felhívását, mint amit számunkra jelentenek, amikor ilyen cselekedeteket hajtunk végre. A másként gondolkodásra és cselekvésre irányuló eltökélt erőfeszítés csak súlyosbítaná a közpolitika kialakításával, végrehajtásával és értékelésével járó munkát.
Mivel a közpolitika ritkán “egységes szereplő” jelensége, rendszerint magában foglalja a nem teljesen azonos felfogású emberek és csoportok közötti némileg együttműködő és kommunikatív kapcsolatok elérését (vagy legalábbis feltételezését). Ha ez nem is kerülhető el, látszólag könnyebbé tehető a saját kultúrától vagy szubkultúrától kevésbé különbözőnek tűnő személyekkel és csoportokkal való foglalkozás hangsúlyozásával. Például a CIA egy nyugalmazott igazgatója úgy jellemezte számomra egy iszlám országban a kívánatos helyettesítő vezetőt, mint aki “nyugati ruhákat visel, whiskyt iszik, angolul beszél”. Az őshonos választói csoportokkal szembeni politikai legitimitás csorbulhat.
Természetesen a másság néhány erős állítása olyan politikákat is lehetővé tehet, amelyeket az elfogadó politikai kultúra uralkodó felfogása egyébként erkölcsileg illegitimnek vagy pragmatikusan kontraproduktívnak tartana. Ha mások eredendően olyan módon különböznek, ami veszélyezteti a mi kultúránkat és annak preferált politikáit és politikai folyamatait, akkor bármi (vagy legalábbis majdnem minden) megengedett, például az egyes iraki és afgán fogvatartottakkal való amerikai bánásmód. Ilyen esetekben azok a politikák, amelyek az ellenkultúrák vagy az összeütköző “civilizációk” tagjaival úgy bánnak, ahogyan a meghirdetett elképzeléseink szerint a kultúra társaival kellene bánnunk.6 A kulturálisan kevésbé megterhelő és fizikailag kemény változatokban ez olyan politikákat eredményez, amelyek a konstruált láthatatlanságon keresztül tagadják a létezést (az izraeli idegenvezető, aki azt mondta, hogy “Izrael lakossága hárommillió zsidó”). Gyakran kulturálisan stresszesebb és fizikailag durvább változataiban pedig lehetővé teszi a népirtás, az etnikai tisztogatás, valamint az állami és nem állami terrorizmus politikáját (pl. Sluka 2000).
A szelekcióra érzékeny (azaz a hatalom megszerzésére és megtartására különösen alkalmas) politikusokat a szelekciójuk által használt fogalmak korlátozzák és teszik lehetővé. Hajlamosak többé-kevésbé proaktívan alkalmazkodni hozzájuk, akár reflexszerűen, amikor ők is rendelkeznek ezekkel a fogalmakkal, akár a szimbólummanipuláció (címkézés, példamutatás és asszociáció) tudatosan opportunista cselekedeteivel. A politikai kérdések és álláspontok, kiemelkedő események, politikai pártok/mozgalmak/frakciók és kiemelkedő személyiségek a szelektáltak elképzeléseire vonatkozó ítéletek fényében történő keretezés és ellenkeretezés tárgyai. Tanulságos példák erre a Rodney King rendőri brutalitással kapcsolatos perben a vád és a védelem szakértői tanúvallomásai (Goodwin 1994), valamint a nashville-i állami iskolai “reform” politikája (Pride 1995).
Ha a szelektorátus eléggé egységes a fogalmaiban, a korlátok és az elősegítők meglehetősen nyilvánvalóak. Politikusok és aktivisták versengenek, hogy látszólag a legjobban illeszkedjenek az uralkodó elképzelésekhez, és “leleplezzék” a riválisokat, mint azoktól eltérőket. Mivel széles körben elterjedt elképzelések szerint az USA terrorista támadás alatt áll, a kormányzati alkalmazottak pedig lazsálók, előre látható volt, hogy a politikusok versenyezni fognak a Belbiztonsági Minisztérium létrehozásáért. Az sem volt meglepő, hogy azok, akik közülük megpróbálták (927. o.) a létrehozást az alkalmazottaknak nyújtott, bevett közszolgálati védelemtől függővé tenni, pártpolitikai támadásoknak lesznek kitéve, és többnyire beadják a derekukat.
A fogalmak egymásnak feszülő csoportjai között meglehetősen egyenletesen megosztott választótestület különböző stratégiákat és taktikákat igényel a konszenzus kényszerének enyhítésére. Képzeljünk el egy amerikai választótestületet, amely a kormányzat megfelelő szerepéről alkotott, a jó családról alkotott, ugyancsak eltérő elképzelésekből származó, nagyon eltérő elképzelések hívei között oszlik meg (Lakoff 1996). A közpolitikai szakemberek ilyenkor arra törekedhetnek, hogy a politikákat olyan módon fogalmazzák meg, amely látszólag összeegyeztethetetlen szimbólumokat és címkéket egyesít, hogy egyszerre többféle fogalomkészletre (pl. “együttérző konzervatív”) apelláljanak. Az egymással versengő fogalomkészletek egyikét vagy másikát kiszolgáló különböző szimbolikus csomagok sorozatos használatával politikai fordulatot hozhatnak. Még arra is törekedhetnek, hogy a közelmúltbeli tapasztalatok hiteles konstrukcióin alapuló helyettesítő fogalomkészletet hozzanak létre, amely a kölcsönös feszültségben lévő fogalmak helyébe egy “harmadik utat” ígér (ahogy azt Clinton elnök és Blair miniszterelnök tette az 1990-es években). A politikusoknak, és nem csak a demokratikus társadalmak politikusainak van okuk arra, hogy gyakorló etnográfusok legyenek, vagy legalábbis olyan munkatársakkal rendelkezzenek, akik azok.
További bonyodalmak merülnek fel, amikor a politikusoknak egyrészt a hazai szelekciós csoportokat kell megszólítaniuk egy fogalomrendszerrel, másrészt kedvező elbánást kell biztosítaniuk a különböző kultúrákba beágyazott elitektől és szelekciós csoportoktól. Ez a kettős napirend arra ösztönözheti a politikai eliteket, hogy egynél több, kulturálisan megfelelő tartalmat tartalmazó repertoárt dolgozzanak ki. Képletesen (és néha szó szerint is) különböző ruhákat (vagy dialektusokat) ölthetnek magukra a helyi, hazai vagy külföldi felekkel való kapcsolattartáshoz. A kozmopolita amerikai déli szenátorokról köztudott, hogy választókerületük regionális dialektusára váltanak, amikor annak tagjaival beszélgetnek. A nem arab országokból Szaúd-Arábiába érkező járatokon röviddel az érkezés előtt gyakran előfordul, hogy a hazatérő, tekintélyes státuszú állampolgárok divatos euro-amerikai ruhákat takarnak magukra.
Egy multikulturális államberendezkedésben és egy nemzetközivé vált világban a monokulturális repertoárnál többel rendelkező politikusok előnyben lehetnek – legalábbis ha gyakorlatukkal elkerülhető, hogy olyan következtetéseket vonjanak le, hogy nem igazán valódi, őszinte tagjai az érintett kultúrák egyikének sem. Egy másik kultúra bizonyos jellemzőinek megnyilvánulása arra késztetheti annak tagjait, hogy elvárják a szereplőtől, hogy mások is megnyilvánuljanak. Ez csalódást és a “rosszhiszeműség” vádját vonhatja maga után.7 Természetesen, ha az egyik szakpolitikai kultúra szelektálói negatívan vélekednek egy másik kultúráról, fennáll a “bűnösség az asszociáció révén” kockázata.8
A legtöbb közpolitika és szakpolitikai folyamat valamilyen bürokratikus hivatalból vagy szakmai episztemikus közösségből ered, és a legtöbbjük jóváhagyása (928. o.) (tanúsítás) és végrehajtása egy vagy több hivatal vagy szakmai közösség jóváhagyásától függ. A vezető politikai döntéshozókat és politikáikat az teszi lehetővé és korlátozza, hogy e csoportosulások tagjai milyen fogalmakat tartanak a karrierjük kapuőrei által használt fogalmaknak, és milyen meggyőződésük van azokról az indokokról (fogalmakról és szituációs kiváltó okokról), amelyekre mások támaszkodnak a kollektív vagy egyéni jutalmak vagy büntetések meghatározásában.9 Ha a hivatal vagy a szakma egy meghatározott fogalomkészlettel rendelkező hivatalnak vagy szakmának adják az ügynökséget, akkor nagy az esélye annak, hogy ez a fogalomkészlet de jure vagy de facto kiváltságos. Ilyenkor egyes politikák és politikai folyamatok rutinjai jobban lehetővé válnak, mások pedig korlátozottabbak.
Azzal, hogy az irodák és szakmák “világnézetekkel”, “standard működési eljárásokkal”, “folklórral”, valamint példaértékű személyek és események panteonjával rendelkeznek, azt mondhatjuk, hogy kultúrájuk van. Az e kultúrához való tartozás központi szerepe akkor nő, ha az irodák és szakmák elfogadott és szinte determinisztikus ok-okozati elméletekkel, normatív érdeksérelmi kritériumokkal, magas belépési és kilépési korlátokkal, valamint a más irodákkal és szakmákkal szembeni ellentétek által meghatározott identitással rendelkeznek. Gondoljunk például arra, hogy az amerikai rendőrök néha a csend “kék kódját” alkalmazzák, amikor a civilek és a civil hatóságok kihívást intéznek hozzájuk, vagy a “külföldi terület szakértői” különleges jogokat követelnek, hogy távol tartsák a nemzetközi kapcsolatok “generalistáit” (Samuels és Weiner 1992). Egy közegészségügyi szolgálat (pl. a Centers for Disease Control) valószínűleg másként kezeli a bioterrorizmus problémáját, mint egy belbiztonsági szolgálat (pl. az FBI). A közgazdászok valószínűleg inkább a piaci mechanizmusokat – például az engedélyek árverését – szem előtt tartva kezelik a szennyezési problémákat, míg a jogászok talán a szabályozási mechanizmusokra – például a kibocsátási határértékek megsértésének szankcióira – helyezik a hangsúlyt.
Tegyük fel, hogy egy kérdést két olyan hivatalra bíznak, amelyeknek különböző bevett elképzeléseik vannak, olyan elképzelések, amelyek között szerepel, hogy egymást expanzív, megbízhatatlan vagy kevésbé kompetens riválisnak tekintik. A nagyvonalú együttműködést igénylő politikák korlátok közé szorulnak, gondoljunk például az FBI-ra és a CIA-ra, még akkor is, ha mindkettőt egy közös tagsági csoporthoz (az amerikai “hírszerző közösséghez”) tartozónak címkézik. A korlátozás egy finomabb formája akkor jelentkezik, amikor valamilyen kulcsfontosságú politikai szerepet egy olyan “szubkultúrához” rendelnek, amely alacsony státuszban létezik (pl. az amerikai hadsereg civil ügyekkel foglalkozó egységei) egy olyan nagyobb szervezetben, amelynek kultúrája egészen más küldetésekre összpontosít (pl. háborús harc és elrettentés). Nem meglepő, hogy a kirendelést aztán gyakran erőforrás- és előléptetési éhezés követi (pl. a végrehajtó ügynökök sorsa az USA Bevándorlási és Honosítási Szolgálatában vagy INS-ben; Weissinger 1996).
A legtöbb ügynökség és hivatal sok tagja számára mindenesetre széles körben elfogadott nézetek (“hagyományos bölcsesség”) vannak arról, hogy a politika szempontjából releváns viselkedés milyen magas kockázatot hordoz. Ezek a nézetek a kívülállók számára átláthatók vagy nem, különösen, ha összeütközésbe kerülnek a tagok között deklarált normákkal. A kiváltságos hivatalok és szakmák (és valóban a “hétköznapi emberek”) jelentős erőfeszítéseket tesznek annak érdekében, hogy megkerüljék azokat a politikai hangsúlyokat és irányelveket, amelyek számukra ilyen kockázatot jelentenek.
