3 Coming to Terms With Variety
政治的行動に関する一般法則には明らかな魅力があります。 しかし、適用される公共政策は、いつ、どこで、誰が、誰に、どのような選択肢を検討し、どのような結果を選択するかという点で、一般的というよりも具体的な問題である。 したがって、合理的選択の功利主義、プロスペクト理論のアンカーと損失回避（Levy 1997）、あるいは社会的所属とアイデンティティ（Sen 1977）など、ほとんどの一般法則は、状況に応じた運用内容を欠いた容器を提供するに過ぎない5。 このような法律の政策に関連した適用には、状況における代替的な行動方針と起こりそうな結果との間の因果関係を評価するために、参加者が自分の容器から何を取り出すかを正確に認識することが必要である。 過度に一般的で非歴史的なラベリングは、ある集団がなぜそのように行動するのか、あるいは何がそれを異なるように行動させるのかを明らかにすることはほとんどありません。 国家元首や一般市民が戦没者追悼施設を訪れることに、国によってさまざまな意義があることや、そのような追悼活動に対する国内外の解釈の違い（日本の靖国神社に関する国内外での論争と同様）を考えてみましょう（Nelson 2003年）。 そうすることで、そのカテゴリは総体的な結果については有用な要約かもしれませんが、結果の変化を達成することについてはあまり関係がないことがしばしば明らかになります。 したがって、Thompson and Wildavsky (1986) は、「貧困層の分類における経済的同質性から文化的異質性」への転換を求めている。 その分類が、その中に位置づけられた人々が、異なる政策的処置や介入にどのように反応するかを予測するために使われているとしよう。 さらに、ある政策が望ましい結果をもたらすと想定される期間において、そのカテゴリーのメンバーが複数の行動選択を可能にしているとする。 例えば、カストロのキューバに対するアメリカの選挙関連の検疫政策の文脈では、フロリダの関連する有権者が自分たちを主にヒスパニック系アメリカ人として考えるか、キューバ系アメリカ人として考え、キューバの親族とのつながりやそこでの政権交代のビジョンをより重視するかは重要である（924頁）
政策立案者の予想（キューバ系アメリカ人の投票）を実現するには、以下の点に関して対象の「観念」によって左右される。 (a) 一般的なカテゴリーを細分化し、他のカテゴリーよりも優先してメンバーシップやアイデンティティを与えること、(b) カテゴリー・メンバーとして開かれた選択肢を認識し評価するよう導く彼らの「観念」。 ターゲットは粘土ではなく、受動的なコンプライアンスや均一な反応が当たり前ではない、意図的な行為者である。 特定の公共機関に対する（解釈された）経験の違いは、公共機関への対処やより一般的な政治への参加における有効性に関する一般的な観念の違いをもたらしうる（Soss 1999が、対照的な方法で運営されている米国の二つの現金支給型社会安全網プログラムの受給者について見出したように）。 たとえ、「古典的」なカテゴリーに代わって、新しいポスト工業的な広義のカテゴリーの時代に入ったという主張が正しいとしても、具体的な内容は依然として必要であろう（たとえば、Clark and Hoffman-Martinot 1998; Inglehart 1990）。
見慣れたカテゴリーの使用は、表向きのターゲット集団を形成する意図からというよりも、第三者（例えば、多数派の人々、納税者、同盟国政府）がカテゴリーのラベルの発動にどう反応するかについての判断からきていると仮定しよう（例えば、「福祉泥棒」または「値する貧民」、「テロリスト」または「解放闘士」等々）。 第三者の反応は、顕著な状況との関連において、対象となるカテゴリーのメンバーに関する彼らの「観念」によって決まる。 発案者に報酬や罰を与えることができる他の政策エリート、官僚、国民は、表向きのターゲット集団の概念とははるかに異なる概念を用いることができる。 そのような場合、公共政策は、それ以外のほとんどすべての人に望ましい行動と解釈をもたらすことができる。 9.11以降の米国愛国者法は、間違いなく、一般市民や多くの政府機関よりも、テロ行為を行おうとする人々に影響を及ぼしている。 それは、エデルマン (1977) がアメリカの反貧困プログラムを「成功する言葉、失敗する政策」として評価したときに念頭に置いていたものといくらか似ている。
公共政策に関連して文化やサブカルチャーについて語ることは、通常、その関連概念や行動が、歴史的、既存の、あるいは想像上の人々の集合とは異なっているというイメージから出発する。 この違いは、他の政策や政策過程と比較して、あるものを制約したり、可能にしたりすると考えるとき、私たちの注意を引くことになる。 このような話が公共政策の分析や実施にどのような貢献をするかは、世界が提供する差異の複数の次元に対する認識と、特定の差異が特定の状況にどのように適用されるかを理解するための努力の幅と深さにかかっている
文化やサブカルチャーとそのメンバーは、その概念が識別する差異の次元が異なる場合がある。 例えば、どのような宗教や民族の違いが結婚を混同させるかについてなど、与えられた次元でなされる区別の数や次元上の点間の距離において異なることがある。 例えば、どのような宗教的、民族的な違いが結婚を混同させるかについてなど。 違いのある側面の重要性をどのような状況で判断するかという点でも、異なることがあります。 これらの違いの側面のうち、何が重要な目印（記号）であるかという点で、彼らは異なることがある。 また、行動、能力、意図、規範的価値といった観点から、一般に認識されている相違の側面の相関関係として、何が挙げられるかについても異なる場合がある。 そしてもちろん、自分が他人や自分と異なる他人とどのように異なるかについての信念を、それらの他人がどの程度共有しているかについても異なることがある。
これらの点における文化的または下位文化的内容が何であれ、メンバーの経験自体が変化していれば、それは完全に固定化されたものではない。 しかし、既存の多様な概念や顕著な物質的文脈の中で、集団はその変化をまったく異なる種類の経験に相当するものと見なすことができる。 したがって、米国の社会政策が「福祉」から「ワークフェア」へと変化したことは、そうしたプログラムに参加していない人々にとっては、より良い生活への道を提供する善意の申し出に見えるかもしれない。 同時に、参加者の中には、子育てと仕事、あるいは教育と収入の間の厳しい選択を「喉に詰め込む」悪意ある動きとみなす者もいる（オークランドの有色人種のティーンエイジャーに対するファストフードのアルバイトのように；Stack 2001）
人々は、それまでの実際の経験あるいは仮想の経験（社会化、受け入れられた歴史、学識などを含む）に基づいて、関連する多様性の程度と本質に関する観念を蓄えて特定の政策の状況に臨んでいる。 したがって、Grammig (2002, 56)は、開発援助プロジェクトは、異なる国籍の専門家にとって「各参加者が自分自身の意味を詰め込んだ空っぽの殻」であったと報告している。 誰について何を学んだかは、通常、文化やサブカルチャーの重要性に関する事前の判断と、それについて調べる十分な好奇心の結果である。 私たちは、以前扱ったことがあり、以前から重要視していた相手については、より詳細なプロフィールを持つ傾向があり、滅多に出会わない相手や富、強制力、地位、誠実さに欠けると思われる相手については、そうしたプロフィールを持つ傾向が少ない。 もちろん、政策制度や政策課題におけるプレイヤーは、これまで出会って重要視してきた人物という点では異質な存在である。 要するに、どのような、そしてどれだけの差異が認められる（あるいは否定される）かは、政治的・文化的な問題なのである。 公共政策は、特に実際の経験を、概念に関連する解釈上の前例、格言、寓話、警告へと処理することに関して、それらの認識を形成し、またそれによって形成される。
残念ながら、公共政策に関する一般的傾向と思われる多くのことが、多様性に直面する妨げとなり、それを軽視することに有利になっている。 3 つのかなり一般的な仮定を考えてみましょう。 (1) 公共政策は、過負荷を避けるために物事をシンプルに保とうとする、(2) 政治家は自分の選択権を持つ人々と良好な関係を保とうとする、(3) 官僚は自分のキャリアや機関のリソースに影響を与えることができる人々に良く見せようとする、
物事をシンプルにしておくと、「一律に対応する」政策に疑いを投げかけるような多数の差異に注意を払うことに対して、効果があります。 それは、明らかに類似した言語的または身体的行為に標準的な意味、および類似した意図と影響を帰することに有利である。 すべての生活保護受給者が同じような労働観を持っているとか、すべてのムスリムが「良いムスリム」であることが何を意味するかについて同じような考えを持っているといった扱いをする方がはるかに簡単である。 アフリカ系アメリカ人男性の成績不振の理由を、白人やアジア系男性の成績不振を説明する要因からきていると解釈する方がはるかに簡単である。 強い海軍」（ブース 1979, 80-1）を求める各国の提督たちの「はい」という声や微笑みさえも、私たちがそのような行為に及ぶときに彼らが意味するものと解釈する方がはるかに簡単である。 そうでないと考え、行動しようとする断固とした努力は、公共政策の形成、実施、評価に関わる作業を複雑なものにするだろう。
公共政策が「一元的なアクター」現象であることはほとんどないので、通常は同一ではない概念を持つ人々やグループの間である程度協力的でコミュニケーション可能な関係を達成する（あるいは少なくともそれを想定する）ことを含む。 もしそれを避けることができないのであれば、自分の文化やサブカルチャーとあまり違わないように見える人やグループとの取引を重視することで、一見簡単にすることができるようだ。 例えば、CIAの元長官は、イスラム圏で望ましい後継リーダーを「西洋の服を着て、ウイスキーを飲み、英語を話す人」とプロファイリングしてくれたことがある。 もちろん、違いを明確に主張することで、採用する政策文化圏の一般的な考え方が道徳的に非合法、あるいは現実的に逆効果とみなすような政策を可能にすることもある。 もし他者が我々の文化やその好む政策や政策プロセスを脅かすような形で本質的に異なっていれば、何でも（あるいは少なくともほとんど何でも）通ることになる。 このような場合、制約を受けるのは、我々の主張する観念が仲間の文化人を扱うように、対抗文化や衝突する「文明」のメンバーを扱う政策である6。文化的ストレスが少なく、肉体的に過酷なバージョンでは、これは、構築された不可視性によって存在を否定する政策（「イスラエルの人口は3百万のユダヤ人だ」と言ったイスラエルのツアーリーダー）となる。
セレクタレートに敏感な政治家（すなわち、特に権力を獲得し保持する可能性が高い人々）は、セレクタレートによって使用される概念によって制約され、また可能にされている。 彼らは、自分もそのような概念を持っている場合には反射的に、あるいは意識的にシンボル操作（ラベリング、例示、連想）の日和見的行為によって、多かれ少なかれ積極的にそれらに合わせる傾向がある。 そして、政策課題・姿勢、重要な出来事、政党・運動・派閥、著名人などが、選択者の観念に関する判断に照らして、フレーミングやカウンターフレーミングを行う対象となる。 参考になる例としては、ロドニー・キングの警察による残虐行為の裁判における検察側と弁護側の専門家証人の証言（Goodwin 1994）や、ナッシュビルの公立学校「改革」の政治（Pride 1995）などがある。
選択者の概念が非常に均一な場合、制約と実現者はむしろ明白である。 政治家や活動家は、優勢な概念に最も適合しているように見えるよう競争し、ライバルがそこから逸脱していることを「暴露」する。 テロ攻撃を受けるアメリカや、怠け者の政府職員という観念が広く浸透していることから、政治家が国土安全保障省の創設をめぐって競争することは予想できた。 また、確立された公務員保護を職員に提供することを設立の条件としようとする（p.927）政治家が、党派的な攻撃にさらされ、ほとんどの場合、折れることはほとんど驚くべきことではない。
衝突する一連の観念の間でかなり均一に分かれている選択者は、意見の相違という制約を緩和するために異なる戦略や戦術を要求する。 アメリカの選択権者が、「良い家族」（Lakoff 1996）についての同様に異なる概念から派生した政府の適切な役割について、非常に異なる概念を持つ人々の間で分裂していることを想像してみよう。 そうすると、公共政策の実務家は、一見相容れない記号やラベルを束ね、複数の観念の集合に同時に訴えかけるような方法で政策を表現しようとするかもしれない（例えば、「思いやりある保守」）。 また、競合する概念の一つ、あるいはもう一つの概念に対応した異なる象徴的パッケージの連続的な使用に関して、政策転換を行うこともある。 さらに、相互に緊張関係にある観念を「第三の道」に置き換えることを約束する、最近の経験の信頼できる構成に基づく代替観念を作ろうとすることもある（1990年代のクリントン大統領やブレア首相がそうであったように）。 政治家は、民主主義社会の政治家に限らず、民族誌学者であるか、少なくともそのようなスタッフを有している必要がある。
さらに、政治家が国内の選良に対してある種の観念を訴え、異なる文化圏のエリートや選良から有利な扱いを受けなければならない場合、複雑さが生じる。 このような二重の課題があるため、政策エリートは文化的に適切な内容を持つレパートリーを複数開発する必要に迫られることがある。 彼らは、地元、国内、海外の当事者と取引するために、比喩的に（時には文字通り）異なるワードローブ（または方言）を着用することがある。 コスモポリタンな米国南部の上院議員は、選挙区民と話すときにその地域の方言に移行することが知られている。
多文化の政治と国際化した世界において、単一文化以上のレパートリーを持つ政治家は有利である-少なくとも、その実践が、関連するどの文化のメンバーでもない、真の誠実なメンバーではないという結論を引き起こさない限りは。 他の文化の特徴を示すことで、その文化圏の人々はその俳優が他の特徴も示すことを期待するようになる。 もちろん、ある政策文化圏の選択者が別の政策文化圏に対して否定的な考えを持っている場合、「連想による有罪」のリスクもある8
ほとんどの公共政策と政策プロセスは、何らかの官僚的機関や専門的な認識論的共同体に由来し、ほとんどの場合は承認（928頁）（認証）と実施のために一つまたは複数の局や専門家の共同体に依存している。 そして、トップ・ポリシー・メーカーとその政策は、それらの集団のメンバーが、キャリア のゲートキーパーが使用する概念として何を保持しているか、また、集団または個人の報酬や罰 を決定するために他の人々が依拠する根拠（概念と状況の誘因）についての彼らの確信によって、 有効となり、制約されるのである9 。
局や専門職が「世界観」「標準的な作業手順」「民間伝承」「模範的な個人や出来事のパンテオン」を持つと言うことは、文化を持っていると言うことである。 その文化に属することの重要性は、局や専門職が、ほぼ決定論的な因果関係の理論を受け入れ、功績の規範的基準を持ち、参入と撤退の障壁が高く、他の局や専門職との対比で構成されるアイデンティティを持つ場合に、より強くなる。 たとえば、米国の警察官が民間人や文民当局から異議を唱えられたときに、「コードブルー」と呼ばれる沈黙で身を守ることや、「海外地域専門家」が国際関係の「ジェネラリスト」を排除するために、特別な縄張りの権利を主張することなどを考えてみましょう（Samuels and Weiner 1992）。 公衆衛生局（例：疾病管理センター）は、バイオテロの問題を、国内安全保障局（例：FBI）とは異なる扱いをする可能性が高い。 経済学者は、許可証オークションなどの市場メカニズムを視野に入れて公害問題を扱う可能性が高いが、弁護士は、排出量上限違反に対する罰則などの規制メカニズムを重視するかもしれない。 例えば、FBIとCIAが共通のメンバーグループ（米国の「情報コミュニティ」）に属しているというラベルが貼られていたとしても、寛大な協力を必要とする政策は制約されます。 より微妙な形で制約が生じるのは、全く異なるミッション（例えば、戦争と抑止）を中心とする文化を持つ大きな組織の中で、地位の低い形で存在する「サブカルチャー」（例えば、米軍の民政部）に何らかの重要な政策的役割が割り当てられる場合である。 当然のことながら、この任務の後には、リソースと昇進が不足することがよくある（たとえば、米国移民帰化局 (INS) における執行官の運命；Weissinger 1996）。
いずれにしても、ほとんどの機関や局の多くのメンバーにとって、どのような政策関連行動が高リスクであるかについての広く支持された見解（「常識」）が存在する。 これらの見解は、特にメンバー間で宣言された規範と衝突する場合、部外者には透明である場合もあれば、そうでない場合もあります。 特権的な局や専門職（そして実際に「普通の人々」）は、そのようなリスクをもたらすと思われる政策の強調点や指示を回避するために、かなりの努力を払うだろう
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