3 In het reine komen met de verscheidenheid
Algemene wetten van politiek gedrag hebben een duidelijke aantrekkingskracht. Toch is de toepassing van het overheidsbeleid minder een algemene dan een specifieke aangelegenheid in termen van wanneer en waar, aan wie, de overwogen opties en de gevolgen van de gekozen opties. Dienovereenkomstig bieden de meeste algemene wetten, zij het van het rationele keuze utilitarisme, prospectieve theorie verankering en verliesaversie (Levy 1997), of sociale affiliatie en identiteit (Sen 1977), slechts containers zonder situationeel relevante operationele inhoud.5 Het toepassen van de containers van nut, kosten, en voordelen impliceert het toeschrijven van wat de relevante actoren beschouwen als meer of minder nut, kosten, of voordeel hebbend. Soortgelijke toerekeningen zijn nodig om te achterhalen welke ankers worden gebruikt en op welke verliezen wordt gefocust, of aan welke sociale banden een groot gewicht wordt toegekend.
Beleidsrelevante toepassingen van dergelijke wetten houden in dat nauwkeurig moet worden vastgesteld wat deelnemers uit hun containers halen om oorzaak-gevolgrelaties tussen alternatieve handelwijzen in een situatie en waarschijnlijke gevolgen te beoordelen. Al te algemene, a-historische etikettering maakt weinig duidelijk waarom een bepaalde bevolking zich gedraagt zoals ze doet of wat haar ertoe zou brengen anders te handelen. Denk maar aan de verschillende betekenissen die in verschillende landen worden gehecht aan het bezoek van staatshoofden en gewone burgers aan gedenkplaatsen voor oorlogsslachtoffers, en aan de nog grotere verschillen tussen inheemse en buitenlandse interpretaties van dergelijke herdenkingsactiviteiten (zoals bij de binnenlandse en internationale controverse over het Japanse Yasukuni-schrijn; Nelson 2003).
Een soortgelijke noodzaak om de gebruikte inhoud te specificeren geldt voor het informatief maken van zulke brede “klassieke” culturele en sociale categorieën als klasse, ras, etniciteit, religie, nationaliteit, leeftijd of generatie. Als men dat doet, zal vaak blijken dat de categorie een nuttige samenvatting kan zijn van geaggregeerde uitkomsten, maar niet van veel dat betrekking heeft op het bereiken van veranderingen in uitkomsten. Zo riepen Thompson en Wildavsky (1986) op tot een verschuiving “van economische homogeniteit naar culturele heterogeniteit bij de classificatie van arme mensen”. Stel dat de categorie wordt gebruikt om te anticiperen op hoe degenen die erin zijn ingedeeld zullen reageren op verschillende beleidsbehandelingen of interventies. Veronderstel verder dat de leden van de categorie meer dan één gedragskeuze hebben gedurende de periode waarin een beleid verondersteld wordt de gewenste gevolgen teweeg te brengen. Bijvoorbeeld, in de context van het Amerikaanse verkiezingsgerelateerde quarantainebeleid ten aanzien van Castro’s Cuba, maakt het uit (p. 924) of relevante kiezers in Florida zichzelf voornamelijk zien als Hispanic Americans of als Cuban Americans, en meer gewicht toekennen aan banden met familieleden in Cuba of aan een visie op regimeverandering aldaar.
Het realiseren van de anticipaties van de beleidsmaker (Cubaans-Amerikaanse stemmen) hangt dan af van de “noties” van de doelwitten met betrekking tot: (a) hun toekenning van het lidmaatschap of de identiteit aan de algemene categorie boven onderverdelingen ervan en boven andere categorieën; en (b) hun “noties” zoals zij die leiden tot het herkennen en evalueren van alternatieven die voor hen openstaan als leden van de categorie. De doelwitten zijn geen klei maar intentionele actoren van wie passieve meegaandheid en uniforme reacties geen gegeven zijn. Verschillen in (geïnterpreteerde) ervaring met bepaalde publieke instellingen kunnen leiden tot verschillende algemene opvattingen over effectiviteit in de omgang met publieke instellingen en in deelname aan de politiek meer in het algemeen (zoals Soss 1999 vond voor ontvangers van twee Amerikaanse sociale vangnetprogramma’s die geld verstrekten en op contrasterende manieren werden beheerd). Specifieke inhoud zal nog steeds nodig zijn, zelfs als de bewering waar is dat we ons in een tijdperk bevinden van nieuwe, postindustriële brede categorieën die de “klassieke” vervangen (b.v. Clark en Hoffman-Martinot 1998; Inglehart 1990).
Veronderstel dat het gebruik van vertrouwde categorieën niet zozeer voortkomt uit de intentie om de vermeende doelgroep te vormen, maar meer uit inschattingen over hoe derden (bijvoorbeeld meerderheidsgroepen, belastingbetalers, geallieerde regeringen) zullen reageren op het gebruik van een categorie-etiket – bijvoorbeeld “welzijnsbedriegers” of “de verdienstelijke armen”, “terroristen” of “bevrijdingsstrijders”. De reacties van derden zullen afhangen van hun “noties” over de leden van de doelcategorie in relatie tot de saillante situatie. Andere beleidselites, bureaucraten of bevolkingsgroepen die de voorstander kunnen belonen of straffen, kunnen opvattingen hanteren die sterk verschillen van die van de vermeende doelgroep. Wanneer zij dat doen, kan het overheidsbeleid gewenst gedrag en gewenste interpretaties teweegbrengen bij bijna iedereen behalve de doelpopulatie. De USA Patriot Act van na 9/11 heeft aantoonbaar minder invloed gehad op degenen die terroristische daden zouden plegen dan op de bevolking in het algemeen en op een groot aantal overheidsinstanties. Dat lijkt enigszins op wat Edelman (1977) in gedachten had toen hij Amerikaanse anti-armoedeprogramma’s evalueerde als “woorden die slagen en beleid dat faalt.”
Praten over culturen of subculturen in relatie tot overheidsbeleid volgt gewoonlijk uit een beeld van een groep mensen wier relevante opvattingen en handelingen verschillen van een of andere historische, bestaande of denkbare groep mensen. Verschillen krijgen onze aandacht wanneer we denken dat ze een bepaald beleid en beleidsprocessen ten opzichte van andere beperken of mogelijk maken. Welke bijdrage zo’n gesprek zal leveren aan de analyse en uitvoering van overheidsbeleid hangt af van het bewustzijn van de vele dimensies van verschil die de wereld biedt, en van de breedte en diepte van de inspanningen om te begrijpen hoe bepaalde verschillen worden toegepast op specifieke situaties.
Culturen en subculturen en hun leden kunnen verschillen in de dimensies van verschil die hun begrippen identificeren. Zij kunnen verschillen in het aantal onderscheidingen dat op een bepaalde dimensie wordt gemaakt en de afstand tussen punten op een dimensie, bijvoorbeeld over welke religieuze of etnische verschillen een huwelijk gemengd maken. Zij kunnen verschillen in de waarde die zij hechten aan anders of zelfs uniek zijn. Zij kunnen verschillen in de manier waarop situaties het belang van een bepaald aspect van verschil bepalen. Zij kunnen van mening verschillen over wat (p. 925) belangrijke markeerpunten (signifiers) zijn van een van deze facetten van verschil. Zij kunnen verschillen in wat wordt beschouwd als de correlaten van algemeen geïdentificeerde aspecten van verschil in termen van gedrag, vermogen, bedoeling, en normatieve waarde. En natuurlijk kunnen zij verschillen in de mate waarin hun opvattingen over hoe zij verschillen van anderen en anderen die van hen verschillen, door die anderen worden gedeeld.
Wat de culturele of subculturele inhoud in deze opzichten ook moge zijn, hij ligt niet volledig vast als de ervaring van de leden zelf aan verandering onderhevig is. Maar in een context van reeds bestaande variëteit van begrippen en saillante materiële context, kunnen bevolkingsgroepen die verandering als een heel ander soort ervaring beschouwen. Zo kan de omslag in het sociaal beleid van de VS van “welfare” naar “workfare” voor degenen die niet deelnemen aan dergelijke programma’s overkomen als een goedbedoeld aanbod van een weg naar een beter leven. Tegelijkertijd zien sommige deelnemers het als een onbedoelde stap om hen harde keuzes tussen opvoeding en werk, of opleiding en inkomen “door de strot te duwen” (zoals met deeltijd fastfood banen voor gekleurde tieners uit Oakland; Stack 2001).
Mensen komen in een bepaalde beleidssituatie met een voorraad noties over de mate en aard van relevante variëteit, gebaseerd op hun eerdere feitelijke of virtuele ervaringen (inclusief socialisatie, geaccepteerde geschiedenis, academisch leren). Zo rapporteert Grammig (2002, 56) dat een ontwikkelingshulpproject voor deskundigen van verschillende nationaliteiten “een lege huls was die elke deelnemer vulde met zijn eigen betekenis”. Wat men leert over wie is meestal het resultaat van voorafgaande oordelen over het belang van een cultuur of subcultuur en voldoende nieuwsgierigheid om er navraag naar te doen. We hebben meer kans om uitgebreide profielen te hebben van anderen waarmee we eerder te maken hebben gehad en die we eerder als belangrijk hebben beschouwd, en minder kans om dergelijke profielen te hebben van degenen die we zelden hebben ontmoet of van wie we dachten dat ze niet over rijkdom, dwangmacht, status of rechtschapenheid beschikten. Natuurlijk zijn de actoren in beleidsstelsels en beleidskwesties heterogeen wat betreft wie zij al eerder hebben ontmoet en als belangrijk hebben beschouwd. Kortom, welke en hoeveel verschillen worden erkend (of ontkend) zijn politieke en culturele aangelegenheden. Het overheidsbeleid geeft vorm aan en wordt gevormd door die erkenningen, vooral wat betreft de verwerking van feitelijke ervaringen tot aan begrippen gerelateerde interpretatieve precedenten, stelregels, fabels en waarschuwingen.
Helaas staan een aantal vaak als algemeen beschouwde tendensen voor het overheidsbeleid in de weg aan het onder ogen zien van verscheidenheid, en geven ze de voorkeur aan het bagatelliseren ervan. Neem drie tamelijk gebruikelijke veronderstellingen: (1) ceteris paribus probeert het overheidsbeleid de zaken eenvoudig te houden om overbelasting te voorkomen; (2) politici proberen in goede verstandhouding te blijven met hun kiezers; en (3) bureaucratische ambtenaren proberen er goed uit te zien voor degenen die hun carrière en de middelen van het agentschap kunnen beïnvloeden.
Dingen eenvoudig houden werkt tegen het aandacht schenken aan een overvloed van verschillen die twijfel zouden doen rijzen over het “one size fits all”-beleid. Het is voorstander van het toekennen van een standaard betekenis aan ogenschijnlijk gelijksoortige verbale of fysieke handelingen, en van gelijksoortige bedoelingen en effecten. Het is veel gemakkelijker om alle uitkeringstrekkers te behandelen als mensen met dezelfde opvattingen over werk, of alle moslims als mensen met dezelfde opvattingen over wat een “goede moslim” zijn inhoudt. Het is veel gemakkelijker om de redenen voor slechte cijfers van Afro-Amerikaanse mannen te interpreteren als een gevolg van factoren die ook de slechte cijfers van Kaukasische of Aziatische mannen zouden verklaren. Het is veel gemakkelijker om een hoorbaar “ja”, een glimlach, of zelfs oproepen van admiraals in verschillende (p. 926) landen voor een “sterke marine” (Booth 1979, 80-1) te interpreteren als wat zij voor ons betekenen wanneer wij ons met dergelijke handelingen inlaten. Een vastberaden poging om anders te denken en te handelen zou het werk verergeren dat komt kijken bij de vorming, uitvoering en evaluatie van overheidsbeleid.
Omdat overheidsbeleid zelden een verschijnsel is van “unitaire actoren”, gaat het gewoonlijk om het tot stand brengen (of althans veronderstellen) van enigszins coöperatieve en communicatieve relaties tussen mensen en groepen met minder dan identieke opvattingen. Als het niet kan worden vermeden, kan het schijnbaar gemakkelijker worden gemaakt door de nadruk te leggen op de omgang met personen en groepen die minder lijken te verschillen van de eigen cultuur of subcultuur. Zo profileerde een gepensioneerd directeur van de CIA voor mij een gewenste vervangende leider in een islamitisch land als iemand die “westerse kleren draagt, whisky drinkt en Engels spreekt”. Politieke legitimiteit bij inheemse kiezers kan worden gekortwiekt.
Natuurlijk kunnen sommige grimmige beweringen van verschil beleid mogelijk maken dat de heersende opvattingen in de overnemende beleidscultuur anders moreel onwettig of pragmatisch contraproduktief zouden achten. Als anderen inherent anders zijn op een manier die een bedreiging vormt voor onze cultuur en het beleid en de beleidsprocessen waaraan wij de voorkeur geven, is alles (of in ieder geval bijna alles) mogelijk, zoals de Amerikaanse behandeling van sommige Iraakse en Afghaanse gedetineerden. In dergelijke gevallen wordt het beleid dat leden van tegenculturen of botsende “beschavingen” behandelt zoals onze verkondigde opvattingen zouden willen dat wij medecultuurleden behandelen, aan banden gelegd.6 In zijn minder cultureel belastende en fysiek harde versies leidt dit tot beleid dat het bestaan ontkent door middel van geconstrueerde onzichtbaarheid (de Israëlische reisleider die zei: “De bevolking van Israël bestaat uit drie miljoen Joden”). In zijn vaak meer cultureel belastende en fysiek brutale versies kan het beleid van genocide, etnische zuivering en staats- en niet-staatsterrorisme mogelijk maken (bv. Sluka 2000).
Selectoraat-gevoelige politici (d.w.z. diegenen die een grote kans hebben om aan de macht te komen en te blijven) worden beperkt en mogelijk gemaakt door de begrippen die door hun selectoraten worden gebruikt. Zij hebben de neiging zich min of meer pro-actief aan deze opvattingen aan te passen, hetzij reflexmatig wanneer zij er zelf ook zo over denken, hetzij door bewust opportunistische handelingen van symboolmanipulatie (etikettering, voorbeeldwerking en associatie). Beleidskwesties en -standpunten, markante gebeurtenissen, politieke partijen/bewegingen/facties, en prominente personen zijn dan onderwerpen voor framing en counter-framing in het licht van oordelen over de selec-toraatsideeën. Informatieve voorbeelden zijn de getuigenissen van getuigen-deskundigen voor de aanklager en de verdediging in het proces tegen Rodney King (Goodwin 1994), en de politiek van “hervorming” van de openbare scholen in Nashville (Pride 1995).
Wanneer het selectoraat vrij uniform is in zijn opvattingen, zijn de beperkingen en stimulansen nogal voor de hand liggend. Politici en activisten wedijveren om het best te lijken te passen in de heersende opvattingen, en “ontmaskeren” rivalen als afwijkend daarvan. Gezien de wijdverbreide opvattingen over een VS die wordt aangevallen door terroristen en over overheidsambtenaren als slappelingen, was het voorspelbaar dat politici zouden wedijveren om het auteurschap van een Ministerie van Binnenlandse Veiligheid. Het was ook niet verwonderlijk dat de politici die probeerden (p. 927) de oprichting afhankelijk te maken van de bescherming van hun werknemers door de overheid, onder vuur zouden komen te liggen van de politieke partijen en voor het merendeel zouden opgeven.
Een electoraat dat tamelijk gelijk verdeeld is tussen botsende sets van opvattingen vraagt om verschillende strategieën en tactieken om de dwang van de dissensus te versoepelen. Stel je een Amerikaans electoraat voor dat verdeeld is tussen houders van zeer verschillende opvattingen over de juiste rol van de overheid, afgeleid van even verschillende opvattingen over het goede gezin (Lakoff 1996). Beleidsmakers kunnen dan proberen hun beleid zo op te zetten dat schijnbaar onverenigbare symbolen en etiketten worden gebundeld om tegelijkertijd verschillende groepen van opvattingen aan te spreken (b.v. “meelevende conservatieven”). Ze kunnen zich bezighouden met het nemen van beleidsbeslissingen met betrekking tot het seriële gebruik van verschillende symbolische pakketten die tegemoet komen aan een of andere van de concurrerende sets van noties. Zij kunnen zelfs proberen een vervangende reeks noties te creëren op basis van geloofwaardige constructies van recente ervaringen die beloven noties die met elkaar in conflict zijn te vervangen door een “derde weg” (zoals president Clinton en premier Blair in de jaren negentig deden). Politici, en niet alleen die in democratische samenlevingen, hebben redenen om praktiserende etnografen te zijn, of tenminste stafleden te hebben die dat zijn.
Verdere complicaties ontstaan wanneer politici een beroep moeten doen op binnenlandse selec-toraten met één stel begrippen en tevens een gunstige behandeling moeten verzekeren van elites en selectoraten die in andere culturen zijn ingebed. Die dubbele agenda kan beleidselites ertoe aanzetten een repertoire te ontwikkelen met meer dan één reeks cultureel geschikte inhoud. Zij kunnen metaforisch (en soms letterlijk) verschillende kleerkasten (of dialecten) aantrekken voor hun contacten met lokale, binnenlandse of buitenlandse partijen. Van kosmopolitische senatoren uit het zuiden van de VS is bekend dat zij zich in het regionale dialect van hun kiesdistrict verplaatsen wanneer zij met de leden van dat kiesdistrict spreken. Bij vluchten van niet-Arabische landen naar Saoedi-Arabië kort voor aankomst, zijn er vaak terugkerende burgers met een aanzienlijk aanzien die modieuze Euro-Amerikaanse kleding dragen.
In een multiculturele polity en een geïnternationaliseerde wereld kunnen politici met meer dan een monocultureel repertoire in het voordeel zijn – tenminste als hun praktijken geen conclusies uitlokken dat zij geen echte, oprechte leden zijn van een van de pertinente culturen. Het manifesteren van sommige kenmerken van een andere cultuur kan ertoe leiden dat de leden van die cultuur verwachten dat die acteur andere kenmerken manifesteert. Teleurstelling kan het gevolg zijn, en beschuldigingen van “kwade trouw. “7 Als selecteurs in de ene beleidscultuur negatieve ideeën hebben over de andere, bestaat natuurlijk het risico van “schuld door associatie. “8
De meeste overheidsbeleidslijnen en beleidsprocessen vinden hun oorsprong in een of andere bureaucratische instantie of professionele epistemische gemeenschap, en de meeste hangen voor goedkeuringsstempels (p. 928) (certificering) en implementatie af van een of meer bureau- of beroepsgemeenschappen. Beleidsmakers aan de top en hun beleid worden dan mogelijk gemaakt en beperkt door wat de leden van die groepen beschouwen als de noties die door hun poortwachters worden gebruikt, en door hun overtuigingen over de gronden (noties en situationele triggers) waarop anderen zich baseren om collectieve of individuele beloningen of straffen te bepalen.9 Wanneer een bureau of beroepsgroep met een specifieke notieset bevoegdheid krijgt, is de kans groot dat die notieset de jure of de facto bevoorrecht wordt. Sommige beleidslijnen en routines van beleidsprocessen worden dan meer mogelijk gemaakt en andere meer beperkt.
Wanneer men zegt dat bureaus en beroepsgroepen “wereldbeelden”, “standaardwerkwijzen”, “folklore” en pantheons van voorbeeldige personen en gebeurtenissen hebben, dan zegt men dat zij een cultuur hebben. Het centrale belang van lidmaatschap van die cultuur neemt toe wanneer bureaus en beroepen geaccepteerde en bijna deterministische oorzaak-en-gevolg-theorieën hebben, normatieve criteria van verdienste, hoge drempels voor toetreding en uittreding, en identiteiten die worden gekaderd in termen van contrasten met andere bureaus en beroepen. Denk bijvoorbeeld aan de beschermende “code blue” van zwijgen die Amerikaanse politieagenten soms gebruiken wanneer zij door burgers en civiele autoriteiten worden uitgedaagd, of de aanspraken op speciale turfrechten die “deskundigen op het gebied van buitenlandse betrekkingen” maken om “generalisten” op het gebied van internationale betrekkingen buiten de deur te houden (Samuels en Weiner 1992). Een volksgezondheidsdienst (b.v. de Centers for Disease Control) zal het probleem van het bioterrorisme waarschijnlijk anders behandelen dan een binnenlandse veiligheidsdienst (b.v. de FBI). Economen zullen vervuilingsproblemen waarschijnlijk meer behandelen met het oog op marktmechanismen zoals veilingen van vergunningen, terwijl juristen wellicht de nadruk leggen op regelgevingsmechanismen zoals straffen voor het overtreden van emissieplafonds.
Stel dat een kwestie wordt toegewezen aan twee bureaus met verschillende gevestigde opvattingen, opvattingen die onder meer inhouden dat men elkaar ziet als expansionistische, onbetrouwbare, of minder competente rivalen. Beleid dat genereuze samenwerking vereist, wordt beperkt, denk bijvoorbeeld aan de FBI en de CIA, zelfs als beide worden bestempeld als behorend tot een gemeenschappelijke ledengroep (de Amerikaanse “Intelligence Community”). Een subtielere vorm van beperking doet zich voor wanneer een belangrijke beleidsrol wordt toegewezen aan een “subcultuur” die een lage status heeft (b.v. eenheden voor burgerzaken in het Amerikaanse leger) in een grotere organisatie waarvan de cultuur gericht is op heel andere missies (b.v. oorlogsvoering en afschrikking). Het zal niet verbazen dat de toewijzing dan vaak wordt gevolgd door het verhongeren van middelen en promotie (b.v. het lot van handhavingsagenten in de Amerikaanse Immigratie- en Naturalisatiedienst of INS; Weissinger 1996).
In elk geval bestaan er voor veel leden van de meeste agentschappen en bureaus breed gedragen opvattingen (“conventionele wijsheid”) over welk beleidsrelevant gedrag hoge risico’s met zich meebrengt. Deze opvattingen kunnen al dan niet transparant zijn voor buitenstaanders, vooral als zij botsen met verklaarde normen onder de leden. Bevoorrechte bureaus en beroepsgroepen (en ook “gewone mensen”) zullen aanzienlijke moeite doen om beleidsaccenten en -richtlijnen te omzeilen die hun zulke risico’s lijken op te leveren.
