3 Coming to Terms With Variety
Ogólne prawa zachowań politycznych mają oczywiste odwołania. Mimo to polityka publiczna w zastosowanie być mniej ogólny niż szczegółowy sprawa pod względem swój kiedy i dokąd, kto kto, opcja rozważać, i konsekwencja opcja wybierać. W związku z tym, większość ogólnych praw, czy to utylitaryzmu racjonalnego wyboru, zakotwiczenia teorii perspektywy i awersji do strat (Levy 1997), czy też społecznej przynależności i tożsamości (Sen 1977), dostarcza jedynie pojemników, którym brakuje istotnej sytuacyjnie zawartości operacyjnej.5 Zastosowanie pojemników użyteczności, kosztów i korzyści wiąże się z imputowaniem tego, co odpowiedni aktorzy traktują jako posiadające większą lub mniejszą użyteczność, koszt lub korzyść. Podobne imputacje, wypełnianie, są wymagane, aby dotrzeć do tego, jakie kotwice są używane i na jakich stratach się koncentrują, lub jakie społeczne afiliacje mają dużą wagę.
Politycznie istotne zastosowania takich praw polegają na dokładnym rozpoznaniu, co uczestnicy wyciągają ze swoich pojemników, aby ocenić związki przyczynowo-skutkowe pomiędzy alternatywnymi sposobami działania w danej sytuacji i prawdopodobnymi konsekwencjami. Zbyt ogólne, ahistoryczne etykietowanie niewiele wnosi do wyjaśnienia, dlaczego jakaś populacja zachowuje się tak, jak się zachowuje, lub co skłoniłoby ją do innego postępowania. Weźmy pod uwagę różnorodność znaczeń przypisywanych w różnych krajach wizytom głów państw i zwykłych obywateli w miejscach pamięci ofiar wojny, a nawet jeszcze więcej różnic między rodzimymi i zagranicznymi interpretacjami takich działań upamiętniających (jak w przypadku krajowych i międzynarodowych kontrowersji wokół japońskiego sanktuarium Yasukuni Shinto; Nelson 2003).
Podobna potrzeba sprecyzowania treści w użyciu ma zastosowanie do informowania o tak szerokich „klasycznych” kategoriach kulturowych i społecznych jak klasa, rasa, pochodzenie etniczne, religia, narodowość, wiek czy pokolenie. Czyniąc to często ujawni, że kategoria może być przydatne podsumowanie zagregowanych wyników, ale nie wiele, co ponosi na osiągnięcie zmian w wynikach. Tak więc Thompson i Wildavsky (1986) wezwali do przejścia „od homogeniczności ekonomicznej do heterogeniczności kulturowej w klasyfikacji ludzi ubogich”. Załóżmy, że kategoria ta jest wykorzystywana do przewidywania, jak osoby w niej umieszczone zareagują na różne zabiegi lub interwencje polityczne. Załóżmy dalej, że członkowie kategorii mają więcej niż jeden behawioralny wybór otwarty dla nich podczas okresu, w którym polityka ma osiągnąć swoje pożądane konsekwencje. Na przykład, w kontekście amerykańskich wyborów związanych z polityką kwarantanny w stosunku do Kuby Castro, to ma znaczenie (str. 924) jeśli odpowiedni wyborcy na Florydzie myślą o sobie jako głównie Latynoskich Amerykanach lub jako Kubańskich Amerykanach, i dają więcej wagi do więzi z krewnymi na Kubie lub do wizji zmiany reżimu tam.
Realizacja antycypacji twórcy polityki (kubańsko-amerykańskie głosy) zależy wtedy od „wyobrażeń” celów w odniesieniu do: (a) przyznania przez nich członkostwa lub tożsamościowego prymatu kategorii ogólnej nad jej poddziałami i nad innymi kategoriami; oraz (b) ich „pojęć”, gdyż prowadzą one do rozpoznania i oceny alternatyw otwartych dla nich jako członków kategorii. Cele nie są glinianymi, ale intencjonalnymi aktorami, których bierna zgodność i jednolite reakcje nie są czymś oczywistym. Różnice w (zinterpretowanym) doświadczeniu z konkretnymi instytucjami publicznymi mogą prowadzić do różnych ogólnych wyobrażeń na temat skuteczności w kontaktach z instytucjami publicznymi i bardziej ogólnym uczestnictwie w polityce (jak to odkrył Soss 1999 w przypadku odbiorców dwóch amerykańskich programów zapewniających gotówkę w ramach sieci bezpieczeństwa socjalnego, zarządzanych w odmienny sposób). Konkretne treści będą nadal potrzebne, nawet jeśli prawdziwe są twierdzenia, że jesteśmy w erze nowych, postindustrialnych szerokich kategorii zastępujących te „klasyczne” (np. Clark i Hoffman-Martinot 1998; Inglehart 1990).
Załóżmy, że użycie znanych kategorii wynika w mniejszym stopniu z zamiaru ukształtowania rzekomej populacji docelowej, a w większym z osądów na temat tego, jak osoby trzecie (np. większość społeczeństwa, podatnicy, rządy sojusznicze) zareagują na przywołanie etykiety kategorii – np. „oszuści opieki społecznej” lub „zasługujący na nią biedni”, „terroryści” lub „bojownicy o wyzwolenie”. Reakcje stron trzecich będą zależały od ich „wyobrażeń” na temat członków kategorii docelowej w odniesieniu do istotnej sytuacji. Inne elity polityczne, biurokraci lub populacje, które mogą nagrodzić lub ukarać osobę powołującą się na to hasło, mogą posługiwać się wyobrażeniami znacznie różniącymi się od tych, które ma rzekomo populacja docelowa. Kiedy tak się stanie, polityka publiczna może wytworzyć pożądane zachowania i interpretacje przez prawie wszystkich poza nią. The post 9/11 USA Patriot Act arguably has impacted less on those who would commit terrorist actions than on the general population and a host of government agencies. To nosi pewne podobieństwo do tego, co Edelman (1977) miał na myśli, kiedy oceniał amerykańskie programy walki z ubóstwem jako „słowa, które odnoszą sukces i polityki, które zawodzą.”
Talk about cultures or subcultures in relation to public policy usually follows from an image of a set of people whose relevant notions and actions differ from some historical, existing, or imaginable set of people. Różnice przyciągają naszą uwagę, gdy myślimy, że ograniczają lub umożliwiają pewne działania w stosunku do innych polityk i procesów politycznych. To, jaki wkład takie rozmowy wniosą do analizy i prowadzenia polityki publicznej, zależy od świadomości wielorakich wymiarów różnicy, jakie oferuje świat, oraz od szerokości i głębokości wysiłków zmierzających do zrozumienia, jak poszczególne różnice znajdują zastosowanie w konkretnych sytuacjach.
Kultury i subkultury oraz ich członkowie mogą różnić się wymiarami różnicy, jakie identyfikują ich pojęcia. Mogą różnić się pod względem liczby rozróżnień dokonywanych na danym wymiarze i odległości między punktami na danym wymiarze, np. co do tego, jakie różnice religijne lub etniczne sprawiają, że małżeństwo jest mieszane. Mogą się różnić pod względem wartości, jaką przypisują byciu innym, a nawet wyjątkowym. Mogą się różnić w tym, jak sytuacje określają wagę jakiegoś aspektu odmienności. Mogą się różnić co do tego, co jest (s. 925) kluczowym wyznacznikiem (signifiers) któregoś z tych aspektów różnicy. Mogą się różnić w tym, co uważa się za korelaty powszechnie zidentyfikowanych aspektów różnicy w kategoriach zachowania, zdolności, intencji i wartości normatywnej. I, oczywiście, mogą się różnić w stopniu, w jakim ich przekonania na temat tego, jak różnią się od innych i innych od nich, są podzielane przez tych innych.
Cokolwiek kulturowa lub subkulturowa zawartość w tych aspektach, nie jest całkowicie stała, jeśli doświadczenie jej członków samo się zmienia. Jednak w kontekście istniejącej wcześniej różnorodności pojęć i ważnego kontekstu materialnego, populacje mogą postrzegać tę zmianę jako oznaczającą bardzo odmienny rodzaj doświadczenia. I tak, zwrot w amerykańskiej polityce społecznej od „welfare” do „workfare” może dla tych, którzy nie uczestniczą w takich programach, wydawać się pełną dobrych intencji ofertą drogi do lepszego życia. Jednocześnie, niektórzy uczestnicy postrzegają to jako działanie w złych intencjach, mające na celu „wepchnięcie im do gardła” trudnych wyborów pomiędzy wychowaniem dzieci a pracą, lub edukacją a dochodami (jak w przypadku pracy w fast-foodach w niepełnym wymiarze godzin dla kolorowych nastolatków z Oakland; Stack 2001).
Ludzie przychodzą do każdej konkretnej sytuacji politycznej z zasobem wyobrażeń o stopniu i naturze odpowiedniej różnorodności, opartych na ich wcześniejszych rzeczywistych lub wirtualnych doświadczeniach (w tym socjalizacji, przyjętej historii, nauce akademickiej). I tak Grammig (2002, 56) donosi, że projekt pomocy rozwojowej był dla ekspertów różnych narodowości „pustą skorupą, którą każdy uczestnik wypełnił swoim własnym znaczeniem”. To, czego dowiadujemy się o kim, zwykle wynika z wcześniejszych osądów na temat znaczenia danej kultury lub subkultury oraz wystarczającej ciekawości, by o nią zapytać. Jest bardziej prawdopodobne, że będziemy mieli opracowane profile innych osób, z którymi mieliśmy do czynienia wcześniej i które wcześniej traktowaliśmy jako ważne, a mniej prawdopodobne, że będziemy mieli takie profile o tych, których rzadko spotykamy lub uważamy za pozbawionych bogactwa, siły przymusu, statusu czy prawości. Oczywiście gracze w systemach polityki i kwestiach politycznych są niejednorodni pod względem tego, z kim się zetknęli i kogo traktowali jako ważnego. Podsumowując, to, które i jak wiele różnic jest uznawanych (lub zaprzeczanych), jest kwestią polityczną i kulturową. Polityki publiczne kształtują i są kształtowane przez te rozpoznania, zwłaszcza w odniesieniu do przetwarzania rzeczywistych doświadczeń w związane z pojęciami interpretacyjne precedensy, maksymy, bajki i ostrzeżenia.
Niestety, szereg często uważanych za ogólne tendencji w polityce publicznej przeszkadza w stawianiu czoła różnorodności i sprzyja jej bagatelizowaniu. Rozważmy trzy dość powszechne założenia: (1) ceteris paribus polityka publiczna stara się zachować prostotę, aby uniknąć przeciążenia; (2) politycy starają się pozostać w dobrej pozycji ze swoimi wybrańcami; i (3) agenci biurokratyczni starają się dobrze wyglądać w oczach tych, którzy mogą wpłynąć na ich kariery i zasoby agencji.
Utrzymywanie rzeczy w prostocie działa przeciwko zwracaniu uwagi na mnogość różnic, które podałyby w wątpliwość politykę „jednego rozmiaru dla wszystkich”. Sprzyja to przypisywaniu pozornie podobnym czynom werbalnym lub fizycznym standardowego znaczenia oraz podobnych intencji i afektów. O wiele łatwiej jest traktować wszystkich odbiorców pomocy społecznej jako mających podobne poglądy na temat pracy, lub wszystkich muzułmanów jako mających podobne wyobrażenia o tym, co oznacza bycie „dobrym muzułmaninem”. O wiele łatwiej jest interpretować przyczyny słabych ocen u Afroamerykanów jako wynikające z czynników, które spowodowałyby słabe oceny u mężczyzn rasy kaukaskiej lub azjatyckiej. O wiele łatwiej jest interpretować słyszalne „tak”, uśmiech, a nawet wezwania admirałów w różnych (s. 926) krajach do „silnej marynarki” (Booth 1979, 80-1) jako oznaczające to, co oznaczają dla nas, kiedy angażujemy się w takie działania. Zdecydowany wysiłek, aby myśleć i działać inaczej, spotęgowałby pracę związaną z tworzeniem, wdrażaniem i ewaluacją polityki publicznej.
Ponieważ polityka publiczna rzadko jest zjawiskiem „jednostkowego aktora”, zwykle wiąże się z osiągnięciem (lub przynajmniej założeniem) nieco kooperatywnych i komunikatywnych relacji pomiędzy ludźmi i grupami o mniej niż identycznych wyobrażeniach. Jeśli nie da się tego uniknąć, można to pozornie ułatwić poprzez nacisk na kontakty z osobami i grupami, które wydają się mniej odmienne od własnej kultury lub subkultury. Na przykład emerytowany dyrektor CIA określił dla mnie pożądanego przywódcę zastępczego w kraju islamskim jako kogoś, kto „nosi zachodnie ubrania, pije whisky, mówi po angielsku”. Polityczna legitymacja z rdzennymi wyborcami może zostać zlekceważona.
Oczywiście, niektóre ostre twierdzenia o różnicy mogą umożliwić politykę, którą dominujące pojęcia w kulturze przyjmującej politykę w przeciwnym razie uznałyby za moralnie bezprawną lub pragmatycznie kontrproduktywną. Jeśli inni są z natury inni w sposób, który zagraża naszej kulturze i jej preferowanym politykom i procesom politycznym, wszystko (lub przynajmniej prawie wszystko) jest dozwolone, np. traktowanie przez Amerykanów niektórych irackich i afgańskich więźniów. W takich przypadkach ograniczeniem staje się polityka, która traktuje członków kontrkultur lub zderzających się „cywilizacji” tak, jak nasze głoszone wyobrażenia nakazywałyby nam traktować członków innych kultur.6 W mniej stresujących kulturowo i fizycznie dotkliwych wersjach prowadzi to do polityki, która zaprzecza istnieniu poprzez konstruowaną niewidzialność (izraelski przewodnik, który powiedział: „populacja Izraela to trzy miliony Żydów”). W swoich często bardziej kulturowo stresujących i fizycznie brutalnych wersjach, może to umożliwić politykę ludobójstwa, czystek etnicznych oraz państwowego i niepaństwowego terroryzmu (np. Sluka 2000).
Wrażliwi na selektorat politycy (tj. ci, którzy mają szczególne szanse na zdobycie i utrzymanie władzy) są ograniczani i umożliwiani przez pojęcia używane przez ich selektoraty. Mają oni tendencję do mniej lub bardziej proaktywnego dostosowywania się do nich, albo odruchowo, gdy sami również mają takie wyobrażenia, albo poprzez świadomie oportunistyczne akty manipulacji symbolami (etykietowanie, egzemplifikacja i skojarzenia). Kwestie polityczne i stanowiska, ważne wydarzenia, partie/ruchy/frakcje polityczne i wybitne osobistości są następnie przedmiotem ramowania i kontramowania w świetle sądów na temat wyobrażeń selec-toratu. Informatywne przykłady to zeznania ekspertów świadków oskarżenia i obrony w procesie Rodneya Kinga (Goodwin 1994), oraz polityka „reformy” szkół publicznych w Nashville (Pride 1995).
Gdy selekcjonerat jest dość jednolity w swoich wyobrażeniach, ograniczenia i czynniki sprzyjające są raczej oczywiste. Politycy i aktywiści rywalizują o to, by wydawać się najlepiej dopasowanymi do dominujących wyobrażeń i „demaskują” rywali jako odbiegających od nich. Biorąc pod uwagę powszechnie panujące wyobrażenia o USA atakowanym przez terrorystów i o pracownikach rządowych jako obibokach, można było przewidzieć, że politycy będą rywalizować o autorstwo Departamentu Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Nie było też zaskoczeniem, że ci z nich, którzy próbowali (s. 927) uzależnić utworzenie Departamentu od zapewnienia pracownikom ochrony służby cywilnej, zostali zaatakowani przez partyzantów i w większości spasowali.
Wybór raczej równomiernie podzielony pomiędzy ścierające się zestawy pojęć wymaga różnych strategii i taktyk, aby rozluźnić ograniczenia wynikające z braku zgody. Wyobraźmy sobie amerykański selektorat podzielony między posiadaczy bardzo różnych wyobrażeń na temat właściwej roli rządu, wywodzących się z równie różnych wyobrażeń na temat dobrej rodziny (Lakoff 1996). Osoby zajmujące się polityką publiczną mogą wówczas starać się formułować politykę w sposób, który łączy pozornie nieprzystające do siebie symbole i etykiety, aby odwołać się jednocześnie do kilku zestawów pojęć (np. „współczujący konserwatysta”). Mogą oni angażować się w podejmowanie decyzji politycznych w odniesieniu do seryjnego stosowania różnych pakietów symbolicznych, które służą jednemu lub drugiemu z konkurujących zestawów pojęć. Mogą nawet dążyć do stworzenia zastępczego zestawu pojęć w oparciu o wiarygodne konstrukcje ostatnich doświadczeń, które obiecują zastąpienie pojęć pozostających we wzajemnym napięciu „trzecią drogą” (jak uczynili to prezydent Clinton i premier Blair w latach dziewięćdziesiątych). Politycy, nie tylko ci w społeczeństwach demokratycznych, mają powody, by być praktykującymi etnografami, lub przynajmniej mieć pracowników, którzy nimi są.
Dalsze komplikacje powstają, gdy politycy muszą odwoływać się do krajowych selec-torates z jednym zestawem pojęć, a także zabezpieczyć przychylne traktowanie ze strony elit i selectorates osadzonych w innych kulturach. Ta podwójna agenda może motywować elity polityczne do rozwijania repertuaru zawierającego więcej niż jeden zestaw kulturowo odpowiednich treści. Mogą oni metaforycznie (a czasem dosłownie) zakładać różne garderoby (lub dialekty) do kontaktów z lokalnymi, krajowymi lub zagranicznymi stronami. Kosmopolityczni senatorowie z Południa USA znani są z tego, że przechodzą na dialekt regionalny swojego okręgu wyborczego, kiedy rozmawiają z jego członkami. Loty z krajów niearabskich do Arabii Saudyjskiej na krótko przed przylotem często mają powracających obywateli o znacznym statusie, którzy zakrywają modne euroamerykańskie ubrania.
W wielokulturowej polityce i umiędzynarodowionym świecie, politycy posiadający więcej niż monokulturowy repertuar mogą być uprzywilejowani – przynajmniej jeśli ich praktyki unikają wywoływania wniosków, że nie są prawdziwymi, szczerymi członkami którejkolwiek z odnośnych kultur. Przejawianie pewnych cech innej kultury może prowadzić do tego, że jej członkowie będą oczekiwać od tego aktora przejawiania innych. Może to prowadzić do rozczarowania i oskarżeń o „złą wiarę „7 . Oczywiście, jeśli selekcjonerzy w jednej kulturze politycznej mają negatywne wyobrażenia o innej, istnieje ryzyko „winy przez skojarzenie „8
Większość polityk publicznych i procesów politycznych ma swój początek w jakiejś biurokratycznej agencji lub profesjonalnej wspólnocie epistemicznej, a większość z nich zależy od pieczęci zatwierdzenia (s. 928) (certyfikacji) i wdrożenia od jednego lub więcej biur lub wspólnot zawodowych. Decydenci najwyższego szczebla i ich polityka są zatem umożliwiani i ograniczani przez to, co członkowie tych grup uważają za pojęcia używane przez ich strażników kariery, oraz przez ich przekonania dotyczące podstaw (pojęć i czynników sytuacyjnych), na których inni opierają się przy określaniu zbiorowych lub indywidualnych nagród lub kar.9 Kiedy agencja jest przyznawana biuru lub profesji z odrębnym zestawem pojęć, istnieje prawdopodobieństwo, że ten zestaw pojęć jest uprzywilejowany de jure lub de facto. Niektóre polityki i rutyny procesu politycznego są wtedy bardziej umożliwione, a inne bardziej ograniczone.
Powiedzieć, że biura i zawody mają „światopoglądy”, „standardowe procedury operacyjne”, „folklor” i panteony wzorcowych jednostek i wydarzeń, to powiedzieć, że mają kulturę. Centralność członkostwa w tej kulturze wzrasta, gdy urzędy i zawody mają akceptowane i niemal deterministyczne teorie przyczynowo-skutkowe, normatywne kryteria zasług, wysokie bariery wejścia i wyjścia, a także tożsamość ujętą w kategoriach kontrastu z innymi urzędami i zawodami. Rozważmy, na przykład, ochronny „kod niebieski” milczenia, jaki stosują czasem amerykańscy policjanci, gdy są kwestionowani przez cywilów i władze cywilne, lub roszczenia do specjalnych praw do terenu, jakie wysuwają „eksperci od spraw zagranicznych”, aby odgrodzić się od „generalistów” w dziedzinie stosunków międzynarodowych (Samuels i Weiner 1992). Służba zdrowia publicznego (np. Centra Kontroli Chorób) prawdopodobnie będzie traktować problem bioterroryzmu inaczej niż służba bezpieczeństwa wewnętrznego (np. FBI). Ekonomiści prawdopodobnie będą traktować problemy związane z zanieczyszczeniem środowiska bardziej z myślą o mechanizmach rynkowych, takich jak aukcje pozwoleń, podczas gdy prawnicy mogą kłaść nacisk na mechanizmy regulacyjne, takie jak kary za naruszanie limitów emisji.
Załóżmy, że sprawa jest przypisana do dwóch biur o różnych ustalonych wyobrażeniach, wyobrażeniach, które obejmują postrzeganie siebie nawzajem jako ekspansjonistów, niegodnych zaufania lub mniej kompetentnych rywali. Polityka, która wymaga hojnej współpracy, jest ograniczana, np. pomyśl o FBI i CIA, nawet jeśli obie te instytucje są oznaczone jako należące do wspólnej grupy członkowskiej (amerykańskiej „Wspólnoty Wywiadowczej”). Bardziej subtelna forma przymusu występuje wtedy, gdy jakaś kluczowa rola polityczna zostaje przypisana „podkulturze”, która istnieje na niskim poziomie (np. jednostki do spraw cywilnych w wojsku amerykańskim) w większej organizacji, której kultura koncentruje się na zupełnie innych misjach (np. walka i odstraszanie). Nic dziwnego, że po tym przydziale często następuje głód zasobów i awansu (np. los agentów egzekwujących prawo w US Immigration and Naturalization Service lub INS; Weissinger 1996).
W każdym razie, dla wielu członków większości agencji i biur istnieją powszechnie utrzymywane poglądy („konwencjonalna mądrość”) na temat tego, jakie istotne dla polityki zachowanie niesie ze sobą wysokie ryzyko. Te poglądy mogą lub nie mogą być przejrzyste dla osób z zewnątrz, szczególnie jeśli kolidują z deklarowanymi normami wśród członków. Uprzywilejowane biura i zawody (a w rzeczywistości „zwykli ludzie”) podejmą znaczny wysiłek, aby obejść kierunki polityki i dyrektywy, które wydają im się stwarzać takie ryzyko.
.
